19/10/2022 – Álvaro Mazorra (UNED) y Juan José Villalón (UNED)
La noción de gobernanza está hoy en medio del debate académico y político que gira alrededor de la pregunta acerca de cómo se debe gobernar. Hasta hace poco tiempo, la participación de la sociedad civil en las políticas urbanas no era mucho más que una utopía que autores como Henri Lefebvre (1968) reivindicaban al hablar del “derecho a la ciudad”. Sin embargo, durante los últimos años se ha extendido en los países de la OCDE la convicción de que la gestión del espacio urbano no debe depender exclusivamente de urbanistas e instituciones, sino que la sociedad civil debe ser también actor un fundamental en las políticas públicas urbanas de la ciudad contemporánea.
En este marco, el proceso participativo objeto de esta aportación es el que ha tenido lugar en el barrio valenciano de El Cabanyal – Canyamelar. Su estudio tras cuatro años desde su implementación resulta relevante para comprender algunas de las lagunas que todavía quedan en cómo construimos y pensamos la participación de la sociedad en el gobierno. Fundamentalmente, lo que dicho estudio nos desvela es que, a pesar del deseo manifiesto de incluir a todos en los procesos de construcción del espacio urbano, la participación no queda al alcance de todos. Las desigualdades crean barreras que resultan a menudo infranqueables. La gobernanza participativa se produce en un espacio de diálogo. Pero, en realidad es un espacio de conflicto por la narrativa del lugar, del proceso y por los recursos escasos. Gana el que hace prevalecer su discurso y suele implicar la expulsión de los demás.
El entorno ha sido tradicionalmente un barrio marítimo con un fuerte carácter identitario, con tradiciones propias y caracterizado por su vitalidad cívica y por la variedad social y demográfica de sus habitantes (Azorín et al., 2016). Sin embargo, gran parte del barrio experimentó desde los años sesenta un largo período de abandono y deterioro que se tradujo en una fuerte estigmatización durante los años noventa y la primera década del siglo XXI.
En ese período, el barrio perdió población, muchas viviendas y espacios se degradaron, y se produjo la entrada de poblaciones precarizadas que se concentraron en zonas específicas del barrio (Mompó, 2019). En este contexto, el ayuntamiento municipal aprobó en 1998 el Plan Especial de Protección y Reforma Interior del Cabanyal-Canyamelar (en adelante, PEPRI-Cabanyal-Canyamelar). El desarrollo de este proyecto urbanístico conllevaba dividir y destruir la trama urbana y el tejido social del barrio. Contemplaba la demolición de 1.651 viviendas para terminar de construir una gran avenida hacia el mar en un espacio que, paradójicamente, había sido declarado Bien de Interés Cultural en 1993 por su singularidad arquitectónica y patrimonial, una solución que ya se había planteado varias veces a lo largo del siglo XX.
El nuevo plan dio lugar a un largo periodo de lucha vecinal por la preservación del patrimonio que culminó simbólicamente en el año 2015, momento en el que el nuevo ayuntamiento municipal derogó el PEPRI y con él la ampliación de la avenida. El nuevo consistorio puso entonces en marcha un nuevo modelo de gobernanza que aspiraba a ser más democrático, transparente y participativo al albur de las nuevas ayudas de la Unión Europea que así lo exigían. En este contexto, la Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (en adelante, EDUSI) de El Cabanyal – Canyamelar – Cap de Franca (2016-2023) apareció como un nuevo programa de desarrollo urbanístico bajo los auspicios de la Comisión Europea. Con él, el ayuntamiento pretendía iniciar un proceso de regeneración urbana que contase con la participación de todos los grupos sociales del vecindario.
- Una breve descripción del contexto social y urbano actual de la ciudad de Valencia
La ciudad de Valencia está situada en el este de España, en la costa mediterránea. Su población supera actualmente los 800.000 habitantes. Es el núcleo central de un área metropolitana (L’ Horta) que actualmente es el hábitat de algo más de un millón y medio de habitantes (INE, 2021a). También es la capital de la Comunidad Valenciana, región formada por las provincias de Alicante, Valencia y Castellón.
La economía de la región urbana de Valencia está muy diversificada. Es una economía de servicios ―el 83% del empleo está en el sector servicios―, orientada a: 1) desarrollo logístico internacional, aprovechando el puerto y la conexión por carretera con toda Europa; 2) desarrollo del turismo internacional como centro cultural y de ocio; 3) centro universitario europeo; 4) centro político-administrativo de la Comunitat Valenciana. A éste hay que sumar un importante sector industrial que, tras la crisis económica de 2008, volvió a sus niveles anteriores (10,3% del empleo) en 2019 (INE, 2021b).
El municipio está dividido en 19 distritos político-administrativos, de muy diferentes tamaños de población. El centro geográfico se corresponde con el distrito de Ciutat Vella, centro histórico de la ciudad y que constituye el entorno originario en el que surgió la ciudad de Valencia. Entre la ciudad y el mar se encuentra la zona del paseo marítimo. Este territorio se compone de un solo distrito: Poblats Marítims, espacio en que se localiza el icónico barrio de El Cabanyal – Canyamelar.
En la actualidad, las diferencias internas entre unas zonas y otras de la ciudad son relativamente altas en algunas dimensiones importantes como el empleo, la educación y los ingresos. En este contexto, el centro histórico y las zonas circundantes a éste―distritos de L´ Eixample, Extramurs y El Pla del Real― suponen los principales centros residenciales de los grupos de población de mayor capital económico y cultural de la ciudad y los distritos periféricos concentran las posiciones sociales más precarias. Ello refleja el afianzamiento de un modelo de segregación centro – periferia que está asociado a la gentrificación del área central y la suburbanización de la pobreza y los grupos populares.
- Mirando hacia el mar. Gobernanza emprendedora y políticas de globalización en la Valencia cosmopolita
Desde los años 80, el horizonte económico y urbano de la ciudad de Valencia está vinculado a un contexto político y económico delimitado por: el advenimiento de la democracia, el avance de los procesos de globalización y la desindustrialización. En dicha coyuntura histórica, el Ayuntamiento parece haber optado continuamente por potenciar una ciudad globalizada que atrajera capital humano cualificado, turistas, mercancías y fondos de inversión internacionales, apoyándose en las potencialidades del litoral, entre otras cosas, y en el abandono de los espacios y grupos más desfavorecidos.
Los planes de aproximación de la ciudad al mar serán una constante en la agenda de los diferentes ayuntamientos locales de Valencia desde entonces. El Plan General de Ordenación Urbana (en adelante, PGOU) de 1988, desarrollado de una forma participativa, marcaba de una manera estratégica que Valencia debía crecer hacia la costa, y que el frente marítimo debía pasar a ser un eje de desarrollo para el sector terciario recreativo y para el uso residencial de rentas medias. Pese a la filosofía regeneradora que caracterizaba el plan, opuesta al urbanismo expansivo del PGOU de 1966, el nuevo PGOU sentaba las bases de un modelo de gobernanza empresarial y emprendedor que hacía del litoral un espacio estratégico en las políticas de crecimiento económico de la ciudad. Y la reformulación de los planes parciales de reforma de zonas concretas, como los PEPRI, fueron mayormente en esa línea. Lo cual fortaleció la connivencia durante décadas entre las administraciones públicas municipales y autonómicas y el capital privado (Díaz Orueta, 2010).
A partir de 1995, el giro emprendedor de la gobernanza urbana se consolidó con la llegada al poder autonómico del Partido Popular, que conservaba además el control del Ayuntamiento municipal. El modelo urbanístico implementado en Valencia desde entonces hasta el año 2015 se caracterizó por la preeminencia de dos rasgos fundamentales: 1) el impulso al crecimiento residencial, con una expansión inmobiliaria desproporcionada respecto a su crecimiento poblacional; y 2) el desarrollo de operaciones de regeneración y marketing urbano, concretadas en la gestación de grandes proyectos urbanísticos ―con el ejemplo emblemático de la Ciudad de las Artes y las Ciencias― y la organización de megaeventos culturales y deportivos ―Gran Premio de Fórmula 1, Copa América, etc.―.
Se pretendía adaptar la ciudad a las transformaciones producidas por la globalización. Esta dinámica supuso la mejora sustancial de una gran zona central, la conexión con el puerto y el desarrollo de grandes infraestructuras. Varios PEPRI fueron reformulados en esta época para seguir ese sentido de “desarrollo urbano cosmopolita”. El avance de estas propuestas en los inicios del siglo XXI alentó la definitiva incursión de la capital valenciana en el circuito de ciudades globales. Consolidó la imagen de la marca “Valencia” a nivel mundial y promocionó la ciudad como uno de los principales centros turísticos y de inversión del sur del Mediterráneo. En este contexto, se seleccionó el frente marítimo como espacio privilegiado para crear una nueva Valencia de ocio, turismo y glamour, y El Cabanyal se convirtió en una pieza clave en los planes de expansión económica de la ciudad (Cucó, 2014).
A lo largo de este período, la situación de gran parte de los Poblats Marítims había empeorado sustancialmente, Centrados los planes en el puerto, las playas, el río principal y la ciudad central, el abandono social y urbanístico del entorno del litoral históricamente más humilde incentivó la definitiva degradación de algunas partes del distrito que estaban situadas dentro de los barrios de Nazaret, El Cabanyal-Canyamelar y La Malvarrosa. Los problemas sociales asociados al tráfico y consumo de drogas, el desempleo, el abandono y ruina de edificios y el empobrecimiento general de los vecinos y comercios de esas zonas dentro del distrito se mantuvieron y agravaron. Concretamente, en contraste con la situación de Valencia, el barrio de El Cabanyal-Canyamelar constantemente se mantuvo todo el tiempo como un barrio vulnerable” de nivel bajo (Hernández Aja et al., 2018). Parecía albergar una enorme desigualdad económica y social, así como estrategias de vinculación muy diferenciadas entre sus habitantes
El proceso de abandono público de una zona potencialmente estratégica encuentra todo su sentido si se contextualiza en el marco de las etapas de degradación que caracterizan las fases previas de la gentrificación. En los momentos de abandono el valor de cambio del espacio y las viviendas tiende a ser muy bajo. Ello incentiva la llegada y concentración de poblaciones precarizadas ―entre otras, de origen gitano y/o rumano, por ejemplo―. Como señala Neil Smith (1996) en su teoría de la rent gap, a medida que continua la desinversión, la diferencia que separa la renta del suelo en esta zona del que podría obtenerse en caso de que se regenerase aumenta hasta el punto de que la reinversión comienza a ser rentable. En este marco conceptual, el PEPRI de El Cabanyal-Canyamelar ―incluido ya en el PGOU de 1988― se puede comprender que exigía en esencia una transformación estructural de la morfología urbana del barrio, al contemplar la ampliación de la Avenida Blasco Ibáñez hasta el mar que sólo podía ser rentable si primero se bajaba el valor del suelo. El proyecto implicaba la demolición de más de 700 edificios, los cuales incluían 1.651 de gran valor urbanístico, arquitectónico y patrimonial.
Para García Pilan y Ruiz Torres (2013), la política de abandono fue la principal estrategia del Ayuntamiento para ampliar la avenida Blasco Ibáñez. Con ello se pretendía degradar las condiciones de vida de unas partes específicas del barrio de tal modo que los vecinos se vieran finalmente obligados a abandonarlo. Al respecto, Sorando y Ardura (2016) advierten que la lista de estrategias adoptadas para el abandono del barrio en el caso que nos ocupa incluyó la desatención del servicio de basuras, la falta de mantenimiento del estado de la urbanización de las calles y aceras, la obstrucción a la rehabilitación privada de las viviendas o la desinversión en los precarios equipamientos del barrio, entre otros. En este escenario, el Ayuntamiento llegó a adquirir más de 500 viviendas, muchas de las cuales permanecen tapiadas y/o en estado de ruina a día de hoy o simplemente, fueron totalmente demolidas.
Sin embargo, la población del barrio se organizó para paralizar estos planes. Por ejemplo, la «Plataforma Salvem el Cabanyal-Canyamelar» solicitó el 23 de diciembre de 1999 al gobierno español medidas para evitar el saqueo patrimonial que supondría el PEPRI de El Cabanyal. Asimismo, se desarrollaron durante años un gran número de iniciativas movilizadoras asociadas a los movimientos urbanos del barrio ―movimientos okupas y vecinales sobre todo― y la ciudad que adquirieron gran visibilidad. Finalmente, el gobierno de España paralizó el PEPRI de la zona de El Cabanyal en 2010, ya que su realización apoyándose en que supondría la destrucción de un gran número de edificios y calles de alto valor patrimonial y artístico.
- Cambio de ciclo: una EDUSI para El Cabanyal – Canyamelar
Tras 24 años de gobierno ininterrumpido del PP en la ciudad de Valencia y de veinte años a nivel autonómico, en 2015 se produjo un cambio de ciclo político con la conformación de un acuerdo progresista formado por Compromís, PSPV y València en Comú en el Ayuntamiento de Valencia ―Acord de la Nau― y entre PSPV y Compromís en la Generalitat Valenciana ―Acord del Botànic―. El cambio político implicó un giro en el modelo de gobernanza imperante, que apostaba ahora por ser más participativo, inclusivo y sostenible.
Tras ganar las elecciones municipales, el nuevo consistorio aprobó la propuesta para derogar parcialmente el PEPRI de El Cabanyal. Por ello, la Comunidad Autónoma suspendió parcialmente el proyecto, con el objeto de sustituirlo por una nueva propuesta que actualmente está en proceso de aprobación: el PEC (Plan Especial del Cabanyal). El nuevo Plan pretende el mantenimiento de la subdivisión tradicional, con la posibilidad de cambios muy limitados y bien documentados, así como indicaciones que aludían a la forma tradicional de construcción ya establecida en el lugar desde principios del siglo XX.
La Estrategia DUSI fue la oportunidad para implementar un nuevo método de gobierno más democrático y transparente, ya que esta herramienta obliga a un proceso participativo en la creación de la propuesta a desarrollar. Por lo tanto, el nuevo modelo de gobernanza aspiraba a mantener una conexión fuerte e intensa entre los actores políticos locales y los ciudadanos que marque las relaciones con el resto de los actores del mercado y del resto de los niveles político-administrativos superiores. El proyecto contó con la financiación de los fondos FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional) de la Unión Europea, el Estado y los gobiernos regional y local.
La EDUSI explicaba que el método a través del cual se presentaba este proyecto requería un intenso trabajo con el tejido social de la zona, a través de reuniones con las asociaciones, talleres participativos, encuentros sectoriales, comunicación a través de internet y presentación pública del documento. La idea era beneficiar e implicar a todos los grupos de población del barrio. También requirió un trabajo colaborativo entre los diferentes departamentos técnicos del Ayuntamiento, que habría que seguir durante todo el proceso de implantación de las medidas aprobadas. Por ello, el diseño de la Estrategia fue elaborado por tres grandes actores: la mayoría de los ciudadanos del barrio, un equipo externo de científicos sociales y urbanistas para trabajar en esta Estrategia (VaCavanyal!) y la Administración Pública Local.
Durante cuatro meses, los distintos agentes del espacio social de El Cabanyal trabajaron juntos en la elaboración del documento, siguiendo un estricto cronograma que permitía construirlo de principio a fin. Se contactó con todo tipo de colectivos, culturales, religiosos, vecinales, cívicos, deportivos, representantes de minorías, etc. Asimismo, se previó que después de la elaboración del documento, el proceso participativo continuaría a través de la «Comisión de Emergencia», la «Junta Municipal del distrito», la «Oficina Vecinal», los «Grupos de trabajo», el «Consejo de la Niñez y la Adolescencia» y el «Grupo Motor». Finalmente, se anticiparon problemas de funcionamiento por desconfianza en las instituciones, la fragmentación de los vecinos con intereses opuestos, la inercia del sistema administrativo para funcionar como compartimentos estancos y la falta de una oficina pública que permitiese un trato más directo entre los ciudadanos y los técnicos que trabajaban en el proceso.
- Análisis del proyecto
El resultado fue un proyecto de más de 60 millones de euros que abarca numerosas reformas y propuestas regenerativas del barrio. Éstas están todavía en marcha, queda menos de un año para terminarlas. Y, por tanto, no se puede todavía hacer un balance final sobre los objetivos logrados. Sin embargo, en una aproximación realizada a finales del año 2021 y comienzos del año 2022 hemos observado alguna cuestión sustantiva que pone en tela de juicio el modo en que operan los procesos participativos de este tipo y su aplicación posterior.
En nuestro estudio, sobre todo a través de las entrevistas a miembros de asociaciones, profesionales y algún político que habían estado en el proyecto, pero también a través de los fríos datos de los balances económicos, hemos constatado que los retos que se han abordado principalmente desde el año 2017 han afectado a cuestiones asociadas a la regeneración física del entorno ―rehabilitación del espacio y las viviendas, mejora de los equipamientos y las infraestructuras, etc.― y que, se ha ralentizado extraordinariamente el abordaje de las cuestiones más relacionadas con la degradación de las relaciones sociales. Es más, en las visitas al espacio físico realizadas hemos conseguido encontrar algún proyecto que ha conseguido ponerse en marcha, como el de un colegio de la zona, con una población con pocos recursos importante, que había habilitado un área próxima como patio del colegio y como zona para actividades cívicas de la población. Pero, que, tal y como nos narraba uno de sus creadores, iba a ser deshecho por la administración ante las necesidades “urbanísticas”.
Éste es solo un ejemplo de la falta de apoyo de los proyectos más “solidarios” dentro de esta Estrategia DUSI. Pero, es que nos encontramos, al hablar con algunos de los protagonistas de esta historia que, desde el principio, la principal minoría que existe en esta zona ha quedado al margen de los procesos de toma de decisiones, no de los espacios de discusión, no de la calle, pero sí de los momentos cruciales de decisión y planificación. De manera que, al hacer balance del proceso, resulta que las clases medias de la zona, así como los agentes mercantiles, bien organizados y representados son los que han conseguido, una vez más, construir la narrativa dominante. Y, así, podría explicarse que, a pesar del cuidado y esmerado proceso participativo que alentó la EDUSI, el proceso esté tendiendo hacia la gentrificación del lugar, una vez más con la consiguiente expulsión de los más desfavorecidos. De modo que, cuando se implementen, por fin, los proyectos más sociales, los últimos parece que están llamados a haber desparecido del paisaje urbano construido.
Por otro lado, la EDUSI planteaba varios elementos positivos del barrio que podían ayudar a su regeneración: la calidad urbana, la adaptación al entorno del edificio, la proximidad al mar, su tranquilidad, su sentimiento de identidad, su vitalidad cívica y su preocupación por recuperar la convivencia y rehabilitar el barrio. Con ello se destacaban los rasgos «positivos» de la población tradicional de clase media, que es propietaria y está bien organizada en torno a las asociaciones vecinales y sociales del barrio.
Por consiguiente, la preminencia de las cuestiones urbanísticas sobre las sociales constituye en nuestra opinión una de las principales limitaciones del proceso de regeneración acaecido. La precariedad de la cuestión social en el planteamiento y ejecución del proceso ha provocado que no se hayan resuelto algunos de los problemas sociales que caracterizan al barrio desde hace años. Y eso es lo que provoca que con la rehabilitación se haya incentivado una incipiente gentrificación que está expulsando fuera del barrio a los grupos con menos recursos que anteriormente lo habitaban.
Tal vez, si el proceso de ejecución de los proyectos se hiciese al revés, es decir, que prevaleciese la cuestión social sobre la urbanística, que se resolvieran los problemas de carencias, desconfianza y desvinculación social primero entre la población y después, o al tiempo, se promoviese el cambio del entorno físico, ajustándolo a las posibilidades de los grupos, tal vez, entonces, la población marginada sería bien incluida y podría formar parte del proceso de regeneración y disfrutar de él. Y dejar de pensar, cuando ven a dos investigadores venir: ¿ya nos vais a echar de aquí también?
Bibliografía
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