Titularidad: nacionalidad y mayoría de edad
Ana Galdámez Morales
Curso de última actualización (2026/2027)
Una vez definidos los derechos fundamentales como derechos constitucionalizados, se nos plantea el problema de la titularidad. ¿Quiénes son titulares de esos derechos? ¿Únicamente los ciudadanos del Estado? ¿También los extranjeros? Es algo que se encuentra vinculado al doble carácter de los derechos como naturales y artificiales. Si fueran estrictamente naturales, serían aplicables a todos los hombres por el simple hecho de serlo; si fueran exclusivamente artificiales o constitucionales, serían titulares aquellos considerados ciudadanos del Estado conforme a la Constitución.
Sin embargo, los derechos fundamentales reconocidos en nuestra Constitución son naturales y artificiales. Los ciudadanos del Estado son titulares de todos los derechos constitucionales; los extranjeros podrán ser titulares de algunos derechos, en función de la decisión que haya tomado el constituyente: son titulares de aquellos derechos naturales indiscutibles como la vida, la dignidad o la libertad personal, pero existen particularidades en el resto de los casos.
La titularidad de los derechos la encontramos en el Capítulo Primero del Título I, “De los españoles y los extranjeros”, antes de proceder a la enumeración de los derechos.
- Españoles (artículos 11 y 12 CE): los ciudadanos españoles son titulares de todos los derechos en condiciones de igualdad. El constituyente se limita a remitir a la ley para lo relativo a la adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad española (art. 11.1 CE). Los ciudadanos españoles serán aquellos que tengan la nacionalidad. Se prohíbe que ningún español de origen pueda ser privado de la nacionalidad (artículo 11.2 CE); se contempla también la posibilidad de celebrar tratados de doble nacionalidad (artículo 11.3 CE). Por su parte, el artículo 12 CE constitucionaliza la mayoría de edad a los 18 años.
- Extranjeros (artículo 13 CE): Ya sabemos que aquellos que no son ciudadanos de un Estado son extranjeros. En España, su estatus queda definido de la siguiente forma:
Principio general (artículo 13.1): «Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente título». En lugar de utilizar el término «derechos», el precepto habla de «libertades públicas». Esto genera confusión al tener un alcance más limitado. En cualquier caso, el legislador ha interpretado desde el primer momento que los extranjeros son titulares de todos los derechos fundamentales.
Remisión normativa (artículo 13.1 in fine): «en los términos que establezcan los tratados y las leyes». Ahora veremos qué ha establecido el legislador.
Prohibición expresa (artículo 13.2): el derecho de participación política (art. 23 CE) queda reservado para los ciudadanos españoles, salvo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales. Este apartado fue objeto de la primera reforma constitucional (1992) que se llevó a cabo como paso previo y necesario para ratificar el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht, el cual consagra el derecho de los ciudadanos de la UE que residan en un EM a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado). Dicha reforma consistió en añadir el inciso “y pasivo” al artículo 13.2 CE.
A los efectos del ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, pueden distinguirse tres grupos de extranjeros:
- Ciudadanos de países de la UE: tienen derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.
- Ciudadanos de países con los que España ha celebrado acuerdos bilaterales: son países que reconocen a los españoles el derecho de voto en sus elecciones y España extiende ese mismo derecho para aquellos que hayan residido en nuestro país legal e ininterrumpidamente durante, al menos, los cinco años anteriores a su solicitud de inscripción en el censo electoral (excepto Noruega, que son tres años). Sólo se reconoce el derecho de sufragio activo, no el sufragio pasivo. Países: Noruega, Ecuador, Nueva Zelanda, Colombia, Chile, Perú, Paraguay, Islandia, Bolivia, Cabo Verde, República de Corea y Trinidad y Tobago.
- Los demás extranjeros: no tienen derecho de sufragio en las elecciones municipales.
El criterio general para delimitar la posición de los extranjeros respecto de los derechos fundamentales es el de distinguir entre titularidad y ejercicio. Para comprender lo que sucede con el resto de derechos, tenemos que acudir forzosamente a la interpretación que se ha hecho de la Constitución. El legislador reconoce la titularidad de los extranjeros del resto de derechos del Título I; para la regulación de su ejercicio estaremos a lo que establezcan los tratados internacionales y las leyes.