Sufragio activo y pasivo
Pablo Sánchez Molina
Curso de última actualización (2026/2027)
El derecho a la participación política, a través de representantes, es la clave de bóveda de nuestro sistema representativo.
La soberanía nacional reside en el pueblo español y es este, mediante elecciones periódicas, el que elige a sus representantes. Esta relación entre representante y representados no responde a un mandato imperativo, sino a un modelo de representación política en el que los elegidos representan a los ciudadanos en el ejercicio de sus funciones.
El derecho de sufragio establecido en el art. 23 CE es un derecho fundamental ope constitutione, es decir, un derecho subjetivo directamente reconocido en la Constitución. Aunque exige un desarrollo por parte del legislador para regular sus modos de ejercicio, este no puede vaciarlo de contenido.
El derecho al sufragio se ejerce en España en cuatro grandes ámbitos electorales: municipal, autonómico, estatal y europeo. No todos responden, sin embargo, a las mismas reglas en cuanto a sus titulares.
Debemos diferenciar dos dimensiones de ejercicio de sufragio: el sufragio activo, entendido como el derecho a elegir a nuestros representantes, y el sufragio pasivo, como el derecho a concurrir a unas elecciones y, en su caso, ser elegido.
Las principales características del sufragio activo y pasivo en España son:
Regulación en la CE y la LOREG. La CE establece, en su artículo 23.1, que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal». Este precepto, enmarcado dentro de la Sección primera del Capítulo II del Título I, reconoce uno de los derechos fundamentales especialmente protegidos por la Constitución.
Aun así, este no es el único precepto que afecta directamente al ámbito electoral. Debemos prestar especial atención al art. 13.2 CE, relativo a la titularidad de estos derechos por los extranjeros. Su desarrollo normativo se lleva a cabo fundamentalmente a través de la Ley Orgánica 5/1985 del Régimen Electoral General (LOREG).
Titulares. El art. 23 CE hace referencia a los «ciudadanos» como titulares del derecho de participación política, pero debe leerse conjuntamente con el art. 13.2 CE, que establece como regla general que «solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales».
Este precepto fue reformado en 1992 para permitir la ratificación del Tratado de Maastricht. La Declaración 1/1992 del TC había advertido que el reconocimiento del sufragio pasivo a los ciudadanos de otros Estados miembros de la entonces Comunidad Europea era incompatible con la redacción originaria de la Constitución. La reforma incorporó así la posibilidad de reconocer el sufragio pasivo de los extranjeros en las elecciones municipales, sometido al requisito de reciprocidad.
Sufragio activo. El sufragio activo es el derecho a elegir a nuestros representantes. Como regla general, corresponde a los españoles mayores de edad. Sin embargo, esta regla presenta excepciones relevantes.
En las elecciones generales y autonómicas, el derecho corresponde a los ciudadanos españoles. En las elecciones municipales, pueden votar también los ciudadanos de la Unión Europea residentes en España, así como nacionales de otros Estados cuando exista el correspondiente régimen de reciprocidad. En las elecciones al Parlamento Europeo, los ciudadanos de la Unión residentes en España pueden optar por ejercer aquí su derecho de voto.
Por tanto, junto a la nacionalidad, la residencia adquiere una especial relevancia en determinados procesos electorales, aunque siempre dentro de las condiciones establecidas por la CE, la LOREG y el Derecho de la UE.
Sufragio pasivo e ius in officium. El sufragio pasivo es el derecho a ser elegido. El art. 23.2 CE reconoce el «derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes». La LOREG parte de que son elegibles los españoles mayores de edad que tengan la condición de elector y no se encuentren incluidos en alguna causa de inelegibilidad. También aquí existen excepciones en las elecciones municipales y europeas.
Este derecho no termina con la proclamación del candidato electo. El Tribunal Constitucional ha entendido que el art. 23.2 CE protege también el derecho a permanecer y ejercer el cargo representativo. Es lo que se conoce como ius in officium.
Garantías. Como derecho fundamental, vincula a todos los poderes públicos y su regulación debe respetar, en todo caso, su contenido esencial. Además de las garantías previstas en la LOREG y de la tutela ante los tribunales ordinarios, el art. 23 CE cuenta con la protección del recurso de amparo ante el TC.