Parlamento Europeo
Luis I. Gordillo Pérez y Cecilia Rosado Valverde
Curso de última actualización (2026/2027)
El Parlamento Europeo es la institución que representa directamente a los ciudadanos de la Unión Europea. Comparte con el Consejo las funciones legislativa y presupuestaria, ejerce el control político en los términos establecidos por los Tratados y participa de manera decisiva en la designación de la Comisión Europea.
- Su posición no puede equipararse por completo a la de los parlamentos nacionales, pues no monopoliza la función legislativa ni sostiene ante sí a un Gobierno europeo semejante al existente en los sistemas parlamentarios estatales.
- Su evolución expresa el proceso de parlamentarización de la Unión, mediante el cual se ha intentado reforzar la legitimidad democrática de unas decisiones que, como consecuencia de la integración, dejaron de ser adoptadas exclusivamente por los órganos constitucionales de los Estados miembros.
Origen y evolución
El Parlamento Europeo procede de la Asamblea Común de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, cuyos miembros eran designados por los parlamentos nacionales. En aquella primera etapa (1952-1958) desempeñaba fundamentalmente funciones consultivas y de control, mientras que las principales decisiones normativas correspondían al Consejo, a partir de las propuestas elaboradas por la Comisión. Incluso durante la etapa en la que su intervención era meramente consultiva, el Tribunal de Justicia consideró que la participación efectiva del Parlamento constituía una expresión del principio democrático y un elemento esencial del equilibrio institucional (Asunto 138/79, Roquette Frères/Consejo, STJUE de 29 de octubre de 1980, apartado 33).
La elección de sus miembros por sufragio universal directo, celebrada por primera vez en 1979, modificó la legitimidad de la institución, aunque no produjo inmediatamente una transformación equivalente de sus competencias. El reforzamiento del Parlamento se desarrolló de manera gradual, primero en el ámbito presupuestario y después en el procedimiento normativo. La introducción de la codecisión a través del Tratado de la Unión Europea (Maastricht, 1992) y su progresiva extensión permitieron que dejara de ser una asamblea esencialmente consultiva para convertirse en colegislador.
El Tratado de Lisboa consolidó esta evolución al configurar el procedimiento legislativo ordinario como cauce habitual para la aprobación de los actos legislativos y situar al Parlamento en una posición equiparable a la del Consejo en materia presupuestaria. Esta transformación no supone únicamente un incremento de atribuciones, pues responde también a la necesidad de compensar democráticamente el ejercicio de poderes que anteriormente correspondían a instituciones nacionales dotadas de una legitimidad representativa más inmediata.
Fundamento democrático y composición
El sistema institucional de la Unión se apoya en una doble legitimidad democrática. Los ciudadanos están directamente representados en el Parlamento Europeo, mientras que los Estados miembros lo están en el Consejo Europeo y en el Consejo a través de unos Gobiernos que deben responder ante sus parlamentos nacionales o ante sus respectivos ciudadanos. La legitimidad de la Unión no procede, por tanto, de una única cadena representativa, sino de la concurrencia entre el elemento ciudadano y el estatal.
Durante la legislatura 2024-2029, el Parlamento está integrado por 720 diputados elegidos para un mandato de cinco años. La distribución de escaños se basa en la proporcionalidad decreciente, lo que permite que los Estados con mayor población dispongan de más representantes, aunque cada diputado de estos Estados represente a un número superior de ciudadanos. Esta corrección de la proporcionalidad estricta trata de conciliar la igualdad política de los ciudadanos con la pluralidad estatal sobre la que se ha construido la Unión.
Las elecciones se desarrollan conforme a algunos principios comunes, entre ellos el sufragio universal directo y la representación proporcional, aunque una parte importante del procedimiento sigue dependiendo de las legislaciones nacionales. No existe todavía un sistema electoral europeo plenamente uniforme, lo que favorece que las campañas se organicen en torno a partidos, candidatos y debates predominantemente nacionales.
Los diputados representan a los ciudadanos de la Unión y ejercen jurídicamente un mandato libre. En el funcionamiento cotidiano del Parlamento, sin embargo, los grupos políticos europeos articulan la actividad de la institución y permiten ordenar la pluralidad de posiciones presentes en la Cámara. Su cohesión convive con la influencia que los partidos nacionales conservan sobre la selección y la actuación de sus representantes.
Organización y funcionamiento
El Parlamento dispone de autonomía para aprobar su Reglamento interno y organizar sus trabajos. Esta autonomía no sitúa al Parlamento al margen del ordenamiento de la Unión, pues sus actos destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros se encuentran sometidos al control del Tribunal de Justicia (Asunto 294/83, Los Verdes/Parlamento, STJUE de 23 de abril de 1986, apartado 23). Su presidente dirige la actividad de la institución y la representa en sus relaciones con los restantes órganos de la Unión. La Mesa se ocupa de las cuestiones administrativas y organizativas, mientras que la Conferencia de Presidentes permite coordinar la actividad política mediante la participación de los responsables de los grupos parlamentarios.
Las comisiones parlamentarias desempeñan una función central, pues en ellas se examinan las propuestas normativas, se preparan los informes y se desarrollan buena parte de las tareas de control. La complejidad técnica del Derecho de la Unión ha reforzado este trabajo especializado y ha trasladado una parte significativa de la negociación legislativa a los contactos entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión.
Esta forma de negociación facilita la adopción de acuerdos en un sistema institucional complejo, aunque puede reducir la visibilidad del debate y dificultar que los ciudadanos conozcan con precisión la posición defendida por cada institución. El pleno conserva, por ello, una función relevante como espacio de publicidad, deliberación y adopción formal de las decisiones.
Funciones y posición institucional
El Parlamento ejerce la función legislativa conjuntamente con el Consejo. En el procedimiento legislativo ordinario ambas instituciones deben aprobar un texto idéntico, por lo que ninguna puede adoptar la norma de manera unilateral. Esta igualdad como colegisladores no elimina el papel de la Comisión, que conserva con carácter general la iniciativa legislativa. El equilibrio institucional exige que cada institución ejerza sus competencias respetando las atribuidas a las demás, lo que permite al Parlamento acudir al Tribunal de Justicia cuando considere lesionadas sus prerrogativas (Asunto C-70/88, Parlamento/Consejo, STJUE de 22 de mayo de 1990, apartados 21-27).
La ausencia de una iniciativa legislativa general constituye una diferencia relevante respecto de los parlamentos estatales. El Parlamento puede solicitar a la Comisión que presente una propuesta y dispone de iniciativa directa en determinadas materias relacionadas con su propia organización institucional, pero no puede iniciar libremente la legislación en el conjunto de las competencias de la Unión. La participación parlamentaria debe ser efectiva durante la tramitación, de modo que una modificación sustancial del texto sometido inicialmente a consulta puede exigir una nueva intervención del Parlamento (Asunto C-21/94 Parlamento/Consejo, STJUE de 5 de julio de 1995). Además, participa en el control del respeto del principio de subsidiariedad junto con los parlamentos nacionales, de acuerdo con los mecanismos previstos en los Tratados.
En el ámbito presupuestario comparte con el Consejo la aprobación del presupuesto anual y participa en la determinación del marco financiero plurianual. El control posterior de la ejecución presupuestaria le permite valorar la gestión realizada por la Comisión y por los restantes órganos responsables del gasto europeo.
La función de control se proyecta principalmente sobre la Comisión. El Parlamento elige al presidente de la Comisión teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas y, tras las audiencias parlamentarias de los candidatos a comisarios, aprueba colegiadamente la composición de la Comisión. Además, puede exigir la dimisión colectiva de sus miembros mediante una moción de censura. También formula preguntas, organiza audiencias y puede constituir comisiones de investigación. No obstante, esta relación no convierte a la Unión en un sistema parlamentario ordinario, pues la Comisión no equivale plenamente a un Gobierno estatal y el Consejo Europeo, que define las grandes orientaciones políticas, no responde políticamente ante el Parlamento. Su posición se proyecta también sobre la acción exterior de la Unión, ámbito en el que debe ser informado inmediata y plenamente durante todas las fases de la negociación y celebración de los acuerdos internacionales (Asunto C-658/11Parlamento/Consejo, STJUE de 24 de junio de 2014).
Significado constitucional y retos
El Parlamento ha contribuido a democratizar el proceso de integración y a corregir el inicial predominio de las instituciones de carácter intergubernamental. A pesar de ello, el aumento de sus competencias no ha resuelto por sí solo los problemas de legitimidad de la Unión, debido a que la democracia europea continúa dependiendo también de los procesos representativos nacionales y de la responsabilidad de los Gobiernos que actúan en el Consejo.
Entre sus principales retos se encuentra la formación de un espacio público europeo que permita relacionar las elecciones con las decisiones políticas adoptadas durante la legislatura. También resulta necesario reforzar la transparencia de las negociaciones interinstitucionales y preservar la capacidad de control parlamentario cuando las crisis económicas, sanitarias o internacionales favorecen la concentración de las decisiones en los órganos ejecutivos.
El Parlamento Europeo ocupa así una posición singular dentro de un sistema basado en el equilibrio institucional y en la coexistencia de diferentes fuentes de legitimidad democrática.