Libertad de residencia, circulación, y entrada y salida de España
Juana Goizueta Vertiz
Curso de última actualización (2026/2027)
La Constitución en su artículo 19 reconoce tres derechos: la libertad de residencia y circulación (párr. 1) y la libertad de entrada y salida de España (párr.). Se trata de derechos que comparten algunos rasgos porque el artículo 19 CE reconoce su titularidad a los españoles, esto es, todos los que ostentan la nacionalidad española incluidos los menores de edad y los incapaces —tanto físicos como psíquicos—.
Libertad de residencia
El contenido de la libre elección de residencia puede ser concretado desde una perspectiva “negativa” y desde una “positiva”. Hay que tener en cuenta que este derecho en sentido negativo supone la obligación tanto por parte de los poderes públicos como de los particulares de no interferir en la elección personal del lugar donde uno quiere vivir. Y desde una perspectiva “positiva” se trata de un derecho que se concreta en la facultad de fijar libremente, en cualquier parte del territorio nacional, el lugar o lugares donde establecer la residencia transitoria o permanentemente, pudiendo tanto permanecer en él como trasladarla a cualquier otra parte dentro del citado territorio.
Para finalizar el análisis del contenido de la libertad de residencia cabe tener presente las 3 siguientes cuestiones: a) que el concepto de domicilio está incluido en el término, más amplio, de residencia; b) que toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente; y c) que dentro del contexto del Estado autonómico esta libertad implica optar entre los beneficios y perjuicios, derechos, obligaciones y cargas que, pudiendo ser diferentes en cada caso, corresponden a los residentes en un determinado lugar dentro del territorio nacional por el mero hecho de la residencia. En suma, de la descentralización territorial del poder político no ha de derivarse la posibilidad de impedir u obstaculizar la fijación de la residencia donde uno libremente elija. Pero sí implica que puede no existir una absoluta uniformidad de las obligaciones y cargas anejas a la condición de residente en todo el territorio nacional.
Son tres las medidas limitativas que operan en este caso: la prohibición de residir en un determinado lugar; la obligación de residir en un determinado lugar; y, la obligación de comparecencia periódica ante el Juez. Analizaremos a continuación cada una de ellas.
Con respecto a la prohibición de residir en un determinado lugar, es necesario señalar que el derecho a la elección de residencia no es un derecho absoluto que habilite a ocupar cualquier vivienda o espacio, sino que, como el resto de los derechos, ha de ejercerse dentro del respeto a la ley y a los derechos de los demás. Así tanto la ordenación del territorio como la propiedad son bienes jurídicos que pueden limitar la libre elección de residencia. Existe la posibilidad de que, por razones de urbanismo, se prohíba a una persona establecer su residencia en el lugar donde ésta libremente decida. Piénsese, por ejemplo, en la prohibición de construir la casa en la que uno va a fijar su domicilio en un suelo calificado como no urbanizable. Y la propiedad, igualmente, puede limitar el ejercicio por parte de los españoles del derecho a la libre elección de la residencia de modo que una persona no puede fijar su residencia en un inmueble que no sea de su titularidad sin autorización de su propietario. Esto se traduce en principio en que uno no puede hacer valer su derecho a la libre elección de residencia para fijar en un inmueble el lugar en el que pretende habitar si éste no es de su propiedad y si no media, a estos efectos, autorización del propietario.
Con relación a la obligación de residir en un determinado lugar, hay que pensar en los funcionarios públicos que están obligados a residir en el término municipal donde éstos presten sus servicios. Por ejemplo, este es el caso de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. Y solo se les podrá autorizar a residir en una localidad distinta a aquella en la que han de prestar los servicios inherentes a su relación funcionarial cuando ello resulte compatible con el exacto cumplimiento de las tareas propias del cargo.
Y en último lugar, nos encontramos con la obligación de comparecencia periódica ante el Juez que significa el deber que pesa sobre una persona que se encuentra en situación de libertad provisional de comparecer en los días señalados, normalmente cada quince días, y cuantas veces fuera llamado ante el Juez o Tribunal que esté conociendo su causa. Esta obligación responde a la necesidad de garantizar la presencia del inculpado el día de la celebración del juicio oral con el objeto de garantizar el normal desarrollo de la instrucción y el cumplimiento efectivo de la sentencia condenatoria que, eventualmente, puede ser dictada en su contra impidiendo, así, que ese sujeto pasivo de la imputación pueda sustraerse de la acción de la Justicia.
Libertad de circulación
Se trata de un derecho cuyo contenido resulta, al menos en apariencia, bastante obvio. La libertad de circulación se concreta: por una parte, en la posibilidad de desplazarse libremente por todos aquellos lugares del conjunto del territorio nacional que sean de dominio público o privado —a los que se tenga acceso— en el tiempo y forma que se estime conveniente; y, por otra parte, en la facultad de detenerse en el lugar que la persona decida.
Por lo que respecta a los límites todos los límites a la libertad de circulación son lo que se denominan límites implícitos. Y dentro de estos podemos distinguir entre límites indirectos y límites directos. Los límites indirectos son aquellas restricciones al derecho que derivan de la privación de la libertad personal. Constituyen límites directos aquellas medidas que restringen, obviamente, de forma directa la libertad de movimientos protegida en el artículo 19 CE.
Por una parte, son límites indirectos a la libertad de circulación los siguientes:
- La pena de prisión y la de localización permanente. La de prisión, es la más grave de las penas previstas en el ordenamiento jurídico. La prisión conlleva el ingreso del condenado durante el tiempo que dure la condena, en el interior de un establecimiento penitenciario debiendo, además, este someterse al régimen interno establecido. En virtud de la localización permanente, quien la sufre no puede ausentarse de su domicilio o del lugar determinado por el Juez en la sentencia.
- Y las medidas cautelares de prisión provisional y detención preventiva. La prisión provisional se adopta durante la sustanciación de un proceso penal y consiste en la total privación al imputado de su derecho fundamental a la libertad deambulatoria mediante su ingreso en un establecimiento penitenciario. La detención preventiva, a diferencia de la prisión provisional, puede ser adoptada por autoridad competente distinta a la jurisdiccional y es una medida provisionalísima, por cuanto su duración está constitucionalmente limitada a un espacio corto de tiempo.
Y, por otra parte, en cuanto a los límites directos hay que diferenciar entre aquellas medidas limitativas que pueden adoptarse en caso de vigencia del Derecho de excepción y aquellos límites que están justificados en orden a preservar otros bienes jurídicos constitucionalmente protegidos.
- En el caso de que se declare alguno de los Estados excepcionales pueden adoptarse, entre otras, las siguientes limitaciones. En el supuesto concreto de declaración del estado de alarma es posible limitar la circulación de personas en horas y lugares determinados. Y para el caso de que se declare un estado de excepción o de sitio se prevé, entre otras: la prohibición en ciertos lugares de la presencia de personas que puedan dificultar la acción de la fuerza pública; y se regula la obligación de comunicar con cierta antelación todo desplazamiento fuera de la localidad donde radique la residencia habitual.
- Y asimismo hay que recordar que un límite a cada derecho es respetar el derecho de los demás. Así, el derecho de reunión o el derecho a la vida y a la integridad física y moral de la víctima pueden actuar como bienes jurídicos justificativos de la restricción de la libre circulación. Téngase en cuenta que “toda reunión en «lugar de tránsito» puede provocar una restricción al derecho a la libre circulación de los ciudadanos no manifestantes, que se verán impedidos de deambular o de circular libremente por el trayecto y durante la celebración de la manifestación”. O cabe pensar, por ejemplo, en un caso de violencia de género en el que nos encontramos con la posibilidad de que la autoridad judicial decrete, frente al autor de un ilícito penal, la prohibición de que éste acuda a ciertos lugares o que se acerque a la víctima o a aquellos de sus familiares u otras personas determinadas por el Juez o Tribunal. Se trata de medidas que persiguen la protección del derecho a la vida y a la integridad física y moral de la víctima y que para que puedan adoptarse es necesario que se acredite la gravedad de los hechos imputables y la peligrosidad del delincuente.
Libertad de entrada y salida de España
Por lo que respecta al contenido, este derecho protege el derecho al libre traspaso de las fronteras en uno y otro sentido. El derecho a entrar en el territorio español es aquel que reconoce a los españoles que se encuentren fuera de España el derecho de traspasar libremente las fronteras para situarse en cualquier parte del territorio nacional. Engloba así, por una parte, la libertad de los españoles que se hallen en el extranjero para regresar a España implicando el reconocimiento de una especie de “derecho de retorno” al Estado de origen; y, por otra parte, la facultad del español nacido en el extranjero de entrar por primera vez en España. Para ejercer el derecho el español deberá acreditar su condición de nacional mediante la presentación del documento nacional de identidad o, en su caso (supletoriamente), de otro documento que puede también probar la identidad, como, por ejemplo, el pasaporte.
Por su parte, la libertad de salida implica, como es obvio, la facultad de abandonar el territorio nacional tanto de forma temporal como definitiva. Y es que toda persona es libre de salir o abandonar cualquier país, “incluso el propio” y en esta libertad sí ha de entenderse incluida la libertad del individuo de marcharse a cualquier país de su elección en el que pueda ser admitido, y no la libertad de elegir lugar de residencia en el extranjero. Es suficiente, para que un español pueda ejercer este derecho de salida del territorio nacional, que esté provisto de pasaporte o documento de identidad.
Con relación a los límites existe un mandato expreso de prohibición de limitación. En concreto, la facultad de entrar y salir libremente de España no puede ser limitada “por motivos políticos o ideológicos”. Esta previsión pretende evitar que las opciones políticas o ideológicas de la persona puedan de algún modo interferir en la facultad de todo español de irse de España y entrar o volver a España. A saber, las puertas del país no pueden abrirse o cerrarse según el grado de sintonía que la persona tenga con el Gobierno de turno.
El ciudadano español no solo tiene derecho a entrar en el territorio del Estado del cual es nacional, sino que, además, no puede ser privado del mismo. Así se excluye toda posible limitación del derecho de modo que a un español no se le podría impedir la entrada a España. Ahora, cabe preguntarnos: ¿Puede el Estado español privar de su nacionalidad a un español a los efectos de prohibirle la entrada? No cabe pensar en la posibilidad de que el Estado español prohíba la entrada de sus nacionales al territorio español ni tan siquiera utilizando la vía de privar de la nacionalidad a los españoles que no lo sean de origen.
Respecto a los límites a la libertad de salir del territorio español no se reconoce el derecho a salir del territorio español en términos absolutos. Esta libertad se puede restringir tanto prohibiendo al español que abandone el territorio nacional como obligándole a que lo haga, es decir, expulsándolo del mismo.
1) La prohibición de salida implica impedir que un español abandone el territorio nacional para entrar en un Estado en el que pueda ser admitido. Así, por ejemplo, la autoridad judicial podrá decretarla expresamente en el caso de aquel español que se halle inculpado en un proceso penal, aun estando éste en posesión del pasaporte. Asimismo, se prohíbe la salida, cuando se procede a la retirada, retención o suspensión temporal del pasaporte de un nacional español. En fin, tanto la prohibición expresa de abandonar el territorio nacional como la retirada, retención o suspensión temporal del pasaporte son medidas que puede adoptar la autoridad judicial y constituyen posibles límites a la libertad de salir del territorio nacional.
2) Respecto a la posible expulsión de los españoles, asimismo, del territorio nacional, quedan prohibidas las expulsiones tanto individuales como colectivas de nacionales. Llegados a este punto, parece que el Estado español no podrá, en ningún caso y bajo ningún pretexto, expulsar a sus nacionales. Por lo tanto, no se podría obligar a un español a abandonar su territorio ni por haber cometido un ilícito penal sea cual sea su gravedad ni por sus ideas políticas. Ahora bien, esto no significa excluir la posibilidad de que los nacionales sean extraditados de España.
En fin, a modo de colofón, puede afirmarse que el Estado español puede extraditar a un nacional pero no expulsarlo de su territorio. La no expulsión de nacionales constituye un derecho reconocido en términos absolutos ya que no cabe ningún tipo de limitación a la prohibición de expulsión de nacionales.