Leyes ordinarias
Daniel Capodiferro Cubero
Curso de última actualización (2026/2027)
Caracterización general de la ley en la Constitución española
La Constitución de 1978 no contiene una definición de Ley, refiriéndose con carácter general a una categoría normativa, la de los actos con rango de ley, subordinados a la Constitución. En el sistema jurídico estatal, esta categoría incluye no sólo la ley dictada por el parlamento, sino también aquellas otras normas a las que la Constitución atribuye el mismo rango, con independencia de sus peculiaridades: el Decreto Ley y el Decreto Legislativo, a los que habría que sumar los Reglamentos internos del Congreso y el Senado.
Así los actos normativos con rango de ley previstos en la Constitución pueden clasificarse según diferentes criterios:
En función del órgano que las dicta: actos del parlamento o actos del Gobierno con rango de ley.
En función del ámbito territorial: actos procedentes de las instituciones del Estado, actos procedentes de los órganos de las Comunidades Autónomas o actos del Estado con aplicación territorial.
Según la forma de la ley parlamentaria: leyes ordinarias y Leyes Orgánicas.
Para referirse a este tipo de actos, habla en varias ocasiones de normas con fuerza o rango de Ley, rasgos que no son exclusivos de la Ley parlamentaria, sino compartidos por todas estas normas. De este modo, se puede distinguir entre:
- Fuerza de Ley: indica el valor obligatorio de la norma tanto para los ciudadanos como para los poderes públicos, que deben ajustar su actuación a las previsiones normativas, especialmente la Constitución y las leyes.
- Rango de Ley: identifica que la norma ocupa una determinada posición jerárquica en el escalafón normativo, en la que tradicionalmente se ha situado la ley parlamentaria. Las normas con este rango están subordinadas a la Constitución y se sitúan justo por encima del reglamento.
- Valor de Ley: implica que una determinad norma va a estar sometida a los mismos mecanismos de control que la ley parlamentaria, esto es, ante el Tribunal Constitucional por vía directa o indirecta, sin que los tribunales ordinarios puedan pronunciarse al respecto.
Además, en todas las normas con rango de ley se identifica a un titular de la potestad legislativa, es decir, al órgano capacitado para dictar esta clase de actos. Con carácter general es el Parlamento, sin perjuicio de que en ciertas circunstancias y bajo determinadas condiciones el Gobierno también tenga atribuida esta posibilidad, si bien nunca con el mismo alcance que la que disfrutan las Cortes Generales. Junto con esto, resulta imprescindible que el procedimiento de elaboración de las leyes esté regulado con detalle y de modo que permita la participación de las minorías y la integración de sus propuestas con la voluntad de la mayoría durante el trámite parlamentario.
El procedimiento legislativo ordinario
- a) Rasgos generales
Es el conjunto de trámites reglados que sirven para aprobar una ley, transformando una iniciativa en una norma integrada en el Ordenamiento jurídico. En lo que respecta a las leyes estatales, los aspectos esenciales del procedimiento se recogen en los arts. 87 a 91 de la Constitución, regulándose con detalle en el Reglamento del Congreso y el Reglamento del Senado, donde se concreta cada trámite, plazo y actuación.
Se trata de un procedimiento donde intervienen tanto el Congreso como el Senado, con claro protagonismo del primero, y muy condicionado por la influencia que ejerce el Gobierno a través de la mayoría parlamentaria. El procedimiento legislativo ordinario consta de tres fases: la de iniciativa, la intermedia o constitutiva y la fase final o integrativa de la eficacia.
Junto con él, se prevén otros procedimientos especiales que se pueden aplicar por razones de urgencia o simplicidad, e implican alteraciones en los plazos o fases del procedimiento ordinario.
- b) Fase de iniciativa
La fase de iniciativa consiste en la presentación de un texto articulado acompañado de una exposición de motivos, como regla general ante la Mesa del Congreso de los Diputados. Pueden presentar una iniciativa legislativa el Gobierno, 15 Diputados o un Grupo del Congreso, 25 Senadores o un Grupo del Senado, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o los ciudadanos mediante la Iniciativa Legislativa Popular. Esta última no puede ejercerse sobre materias reservadas a Ley Orgánica, tributarias, de carácter internacional, prerrogativa de gracia ni para la reforma constitucional.
Las iniciativas del Gobierno se denominan Proyectos de Ley, y todas las demás, Proposiciones de Ley. Estos últimos deben superar un primer debate y votación en el Pleno del Congreso, llamado toma en consideración, antes de seguir con su tramitación. Sin embargo, los Proyectos de Ley se admiten de manera automática.
- Fase constitutiva
Tras esto se inicia la fase constitutiva, que comprende el conjunto de trámites complejos que sirven para fijar el contenido de la ley, primero en el Congreso, después en el Senado y, por último, eventualmente de nuevo en el Congreso. La Mesa del Congreso califica la iniciativa y la envía a la comisión parlamentaria competente en función de la materia, abriendo un plazo inicial de 15 días, prorrogables, para presentar enmiendas: al articulado o a la totalidad (de rechazo o texto alternativo), implicando éstas un debate en el Pleno antes de continuar con la tramitación.
Terminado el plazo de enmiendas la comisión designa a una ponencia (grupo reducido de sus miembros) que redacta un informe a puerta cerrada, que después será debatido en la comisión junto con las enmiendas que quieran mantener, dando lugar al dictamen de la comisión. Este texto va al Pleno, donde se debaten y votan sus artículos y las enmiendas rechazadas en comisión que sus proponentes quieran mantener. La aprobación del texto en el Pleno requiere mayoría simple, enviándolo entonces al Senado.
En el Senado se repiten los pasos, pero sus posibilidades finales se limitan a incorporar enmiendas, por mayoría simple, o a oponer un veto (rechazo total del texto), en este caso por mayoría absoluta del Pleno. Además sólo tiene 2 meses desde la recepción del texto para realizar todos sus trámites.
Si el Senado no incorpora cambios, el texto pasa a la fase de sanción y promulgación. Pero si ha introducido modificaciones o lo ha vetado el texto, éste vuelve al Congreso, que lo tiene que examinar en Pleno, donde se votarán las enmiendas y/ veto del Senado sin previo debate. Las enmiendas se aceptan o rechazan por mayoría simple y el veto se levanta por mayoría absoluta o, en caso de no lograrse, por mayoría simple pasados 2 meses. Tras esto el texto pasa a sanción y promulgación.
- Fase integrativa de la eficacia
Es el final del procedimiento, dotando de eficacia obligatoria a la ley, cuyo contenido ya se ha fijado de modo inalterable. Contempla 3 actos. La sanción es la firma del Rey, un formalismo simbólico refrendado por el Presidente del Gobierno. La promulgación, que se produce con el mismo acto, es la declaración solemne con la que se formaliza la incorporación de la norma al Ordenamiento, ordenando su publicación de la Ley. Ambos actos son refrendados por el Presidente del Gobierno.
Tras esto, la ley se publica íntegra en el BOE, entrando en vigor a los 20 días salvo que la propia norma establezca otro momento para ello.
La reserva de ley
Implica que ciertas materias deben ser reguladas necesariamente mediante normas con rango de Ley, lo que impide que el Gobierno las aborde directamente mediante reglamentos. Esta cláusula es una de las premisas del Estado constitucional, ya que asegura que será el Parlamento, como garante del principio democrático, quien regulará los “ámbitos de libertad del ciudadano”.
En términos generales, la reserva de ley implica una remisión a la ley parlamentaria, sin perjuicio de que se pueda emplear el Decreto-Ley o el Decreto Legislativo si no se trata de una materia que tengan expresamente vetada.
La Constitución no contempla una reserva de ley general, sino que realiza remisiones concretas a lo largo del texto a materias que deben ser reguladas por esta fuente. Esto significa que en ningún caso podrán ser reguladas de forma autónoma por un reglamento, ni siquiera en caso de inacción del Legislador. En caso de hacerse, el reglamento sería nulo. Por otro lado, la ley puede abordar cualquier materia que no esté expresamente atribuida a otra fuente, y al hacerlo impedirá igualmente la regulación mediante reglamento independiente.
No obstante, la reserva de ley no implica que el reglamento no pueda intervenir en ningún caso, sólo que lo hará de modo subordinado y dependiente. La ley debe regular, al menos, los aspectos generales y esenciales de la materia en cuestión. Y a partir de esto, puede autorizar al reglamento para desarrollar o concretar ciertas cuestiones, pero siempre de manera expresa y nunca mediante una remisión en blanco. Evidentemente, los reglamentos de desarrollo de una ley nunca pueden contradecirla ni ir más allá de lo que ésta les permite.
La reserva más importante es la del art. 53.1, relativa a los derechos y libertades del Capítulo Segundo del Título Primero, que además está condicionada por el deber de respetar su contenido esencial. En el caso de los derechos fundamentales, además, se refuerza como reserva de Ley Orgánica.