La Ley para la Reforma Política
Fernando Reviriego Picón (UNED)
Curso de última actualización: 2025/2026
La Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política, aprobada por las Cortes franquistas en noviembre de 1976, fue el instrumento jurídico clave para desmontar el andamiaje de la dictadura, abriendo el camino hacia la democracia en nuestro país. Frente a las alternativas del continuismo o la ruptura se optó por una tercera vía, concretada en lo que fue la octava Ley Fundamental del franquismo, incompatible con las siete anteriores, y que supuso, bajo la batuta de Torcuato Fernández Miranda, el primer acto de una esperanza colectiva, aunque desde su aprobación por las Cortes franquistas, primero, y por la ciudadanía después en referéndum, quedarían todavía múltiples pasos y no pocos obstáculos. Finalmente, gracias a esta ley se convocaron las primeras elecciones democráticas, el 15 de junio de 1977, tras una larga y terrible dictadura. Apenas año y medio después de aquellas elecciones se aprobó un texto constitucional, ratificado también luego en referéndum, y que ya es el más longevo de nuestra historia.
Si lo analizamos en términos meramente formales cabe destacar que fue un texto muy breve, no en vano dicho cuerpo normativo constaba de apenas cinco artículos junto con algunas disposiciones transitorias o finales, pero que hizo de puente entre dos épocas, y que estaba orientado a disolver las Cortes franquistas y convocar unas elecciones democráticas. Una brevedad buscada, probablemente para evitar entrar en puntos conflictivos con el búnker que pudieran en última instancia hacer naufragar el proyecto.
La Ley para la Reforma Política partió en su artículo primero de la supremacía de la ley, expresión de la voluntad soberana, que daría base a un sistema democrático en que los derechos fundamentales de la persona serían inviolables y vincularían a todos los poderes del Estado. Una idea conectada durante los debates parlamentarios con la desaparición del dictador. La elaboración y aprobación de las leyes residiría en las Cortes que se compondrían, entroncando con lo que habría resultado más habitual en nuestra historia constitucional, de dos cámaras, Congreso de los Diputados y Senado.
En su artículo segundo se previó que la elección de los diputados debería hacerse por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad. Por su parte los Senadores habrían de ser elegidos en representación de las entidades territoriales. Cabe destacar que, para el caso del Senado, se estableció la posibilidad de que el rey designara un número de senadores que no superara la quinta parte de los elegidos. Finalmente fueron cuarenta y uno los elegidos por esta vía: desde ministros del gobierno a ex ministros de la Segunda República o personas del mundo de la abogacía, la universidad, etc.
En el caso del Congreso se dispuso que las elecciones se inspiraran en criterios de representación proporcional, incluyendo dispositivos correctores para evitar lo que se llamó “fragmentaciones inconvenientes de la cámara”. Por su parte, para el Senado, se dispuso que los criterios se inspiraran en criterios de escrutinio mayoritario.
Para las dos cámaras, Congreso y Senado, se estableció una lógica y necesaria autonomía reglamentaria, incluyendo la capacidad de elegir sus respectivos presidentes y un mandato de cuatro años. También se estableció la figura del presidente de las Cortes y del Consejo del Reino que sería nombrado por el rey. La figura del presidente de las Cortes fue configurada durante los debates parlamentarios como una suerte de árbitro entre las dos cámaras a la par que delegado del rey.
Por su parte, en su artículo tercero se previó que la iniciativa de reforma constitucional correspondería al Gobierno y al Congreso de los Diputados, y que precisaría de la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y del Senado. Para el caso de que el Senado no aceptara en sus términos el texto aprobado previamente por el Congreso se estableció que una comisión mixta resolvería las eventuales discrepancias y si esta no llegara a un acuerdo o alguna cámara no estuviera conforme con el mismo, se estableció como cláusula de cierre que la decisión habría de tomarse por mayoría absoluta de los componentes de las cortes en reunión conjunta. También se estableció la necesidad de someter a referéndum la reforma constitucional antes de elevarlo a la sanción regia.
A la tramitación de los proyectos de ley ordinaria se dedicó el artículo cuarto de dicho texto, mientras que el quinto previó la posibilidad de que el rey sometiera directamente al pueblo una opción política de interés nacional, ya tuviera carácter constitucional o no, imponiéndose incluso sobre las competencias de las Cortes; así, en el caso de que estas no tomaran la decisión correspondiente en conformidad al resultado del referéndum quedarían disueltas, procediéndose a la convocatoria de nuevas elecciones.
Los debates fueron muy intensos, no en vano al proyecto, tramitado por procedimiento de urgencia, se habían presentado varias enmiendas a la totalidad y contaba con amplias observaciones procedentes del dictamen preceptivo del Consejo Nacional del Movimiento. Este dictamen fue publicado junto con el proyecto y llevó a que el preámbulo de este fuera finalmente excluido.
El resultado final de la votación en Cortes arrojó un resultado abrumador en favor del proyecto: cuatrocientos veinticinco procuradores a favor, cincuenta y nueve en contra, junto a trece abstenciones. Se superaron con mucha holgura las mayorías exigidas de dos tercios de los procuradores presentes.
El éxito de la aprobación de la Ley por las Cortes franquistas necesitaba verse corroborado con una victoria en el referéndum que se convocó finalmente para mediados de diciembre de 1976. No era suficiente con que los votos afirmativos superaran a los negativos, sino que, especialmente, resultaba necesaria una gran movilización ciudadana, que mostrara el apoyo al cambio. La pregunta estaba planteada, como así correspondía, en términos muy claros y sencillos: “¿Aprueba el proyecto de Ley para la Reforma Política?”. El resultado fue un éxito para Adolfo Suárez. Pese a la llamada a la abstención por parte de algunos sectores de la oposición, hubo una participación muy elevada, casi un ochenta por ciento de los electores, votando afirmativamente a la pregunta planteada más del noventa y siete por ciento de los mismos.
En virtud de un Decreto ley aprobado en febrero de 1977, y con las elecciones de junio ya en el horizonte, se reformó la Ley sobre el derecho de asociación política para permitir la inscripción de asociaciones políticas sin la intervención del Gobierno. A partir de ahí el número empezó a crecer exponencialmente. De apenas una decena de partidos inscritos a principios de ese año se pasó a cerca de ochenta, aunque con un amplio número de rechazos. Y al mes siguiente fue aprobado el Decreto-ley 20/1977 sobre normas electorales. Al tiempo que todo esto sucedía iban goteando decisiones de gran trascendencia como la supresión del Tribunal de Orden Público, la desaparición de la Secretaría General del Movimiento o el incremento de las medidas de gracia, por citar algunas.
La legalización del Partido Comunista en abril de 1977 fue, sin duda alguna, uno de los momentos más relevantes de la transición española y permitió la participación de un actor indispensable en el proceso de dar credibilidad y legitimidad a las elecciones de junio de 1977. Si bien el gobierno había intentado traspasar la responsabilidad de esta delicada legalización a instancias judiciales, en concreto al Tribunal Supremo, remitiéndole en febrero de 1977 el expediente administrativo sobre la solicitud de inscripción de aquel en el Registro de Asociaciones Políticas, el Alto Tribunal, en sentencia de abril de ese año, declaró su falta de jurisdicción, destacando que la inscripción solicitada era una actuación típicamente administrativa que la justicia no podía suplir.
Para Leopoldo Calvo Sotelo, en aquel momento ministro de Obras Públicas, “un mayor coraje, y un menor rigor, por parte del Tribunal Supremo, hubieran quitado a Adolfo Suárez el mérito de una de sus decisiones más acertadas”.
La historia es de todos conocida. Adolfo Suárez aprovechó la semana santa para dar ese golpe de mano que, sin duda, podía soliviantar a los militares, aunque afortunadamente no sucedió. De esta legalización no estuvieron informados todos los miembros de su gobierno, apenas los de la máxima confianza y provocó la dimisión de alguno de ellos.
Entre otros factores que hicieron posible esa legalización estaba la aceptación de la democracia representativa por el Partido Comunista en sus estatutos, unida a la postulación de independencia de la Unión Soviética o la apuesta sobre la reconciliación nacional. En todo caso, lo cierto es que muchos partidos no fueron legalizados, no pudiendo participar en aquellas elecciones.
Las elecciones de junio de 1977, habilitadas por la Ley para la Reforma Política, fueron a la par punto de llegada y de partida. Punto de llegada tras una travesía en el desierto de una cruel dictadura de cuarenta años. Y punto de partida en la configuración de un estado democrático que comenzaba a dar sus primeros y tímidos pasos.
Los resultados electorales facilitaron apostar por una Constitución basada en el consenso y en el intento de satisfacer a todos los partidos representados lo que permitió diferenciar a este proceso de otros abiertos en la denominada por Hungtinton, tercera ola democratizadora. Este consenso habilitó la elasticidad del texto constitucional finalmente aprobado.