Las funciones del Gobierno
Carlos Fernández Esquer (UNED)
Curso de última actualización: 2025/2026
El artículo 97 de la Constitución Española (CE) es el primer precepto del Título IV, dedicado al Gobierno y a la Administración, y concentra en una sola frase un catálogo de funciones que corresponde al órgano constitucional que encabeza el Poder Ejecutivo: «El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes«. En este post se expondrán algunas de las principales funciones que éste y otros preceptos constitucionales atribuyen al Gobierno: la ejecutiva, la reglamentaria, la de dirección política, y, por último, su participación en la función legislativa. Se trata de atribuciones que, sin duda, convierten al Gobierno en uno de los centros de impulso político más relevantes del sistema constitucional español.
La función ejecutiva
La función ejecutiva es la más antigua atribución del Poder Ejecutivo: consiste en hacer efectivas las leyes aprobadas por el Parlamento. Pero “ejecutar” no significa solo aplicar mecánicamente las leyes, pues éstas suelen tener cierto grado de abstracción que requiere de una concreción, y esa labor de desarrollo dentro del marco legal forma parte también de la función ejecutiva.
Esta función se manifiesta principalmente a través de actos administrativos, que pueden ser reglados —cuando todos los elementos de la decisión están predeterminados— o discrecionales —cuando la Administración dispone de un margen de apreciación, siempre respetando la ley y los reglamentos—. En ocasiones, la función ejecutiva también se proyecta mediante la adopción de normas complementarias a las leyes, los reglamentos, que se diferencian de los actos administrativos en un aspecto esencial: mientras que los reglamentos son auténticas fuentes del Derecho, con vocación de permanencia y capacidad de innovar el ordenamiento jurídico, los actos administrativos son una aplicación concreta de la ley y el reglamento a un caso, persona o situación específica y sus efectos se agotan con su cumplimiento.
La función reglamentaria
El artículo 97 CE añade expresamente la potestad reglamentaria, como algo diferente a la función ejecutiva. Esta distinción tiene una consecuencia importante: los reglamentos no son únicamente reglamentos ejecutivos (dictados para desarrollar una ley), sino que el Gobierno puede aprobar también reglamentos independientes, que no requieren habilitación legal previa.
Esta potestad encuentra, no obstante, dos límites fundamentales. El primero son las reservas de ley: cuando la Constitución exige que una materia se regule mediante norma con rango de ley, el reglamento no puede regularla ex novo, y tampoco es admisible que una ley remita “en blanco” su regulación a un reglamento. El segundo límite deriva del principio de jerarquía normativa: la ley es siempre superior al reglamento, de modo que éste nunca puede contradecirla.
La potestad reglamentaria presenta además una notable pluralidad de formas jurídicas (reales decretos del Consejo de Ministros o del presidente del Gobierno, órdenes ministeriales, etc.); y una titularidad compartida entre el Consejo de Ministros, las comisiones delegadas, el presidente del Gobierno, los ministros, etc. En todo caso, todos los reglamentos quedan sometidos a la Constitución (art. 9.1 CE) y al principio de legalidad (art. 9.3, 97 y 103 CE), siendo susceptibles de control de legalidad por los tribunales (art. 106 CE).
La función de gobierno o de dirección política
El núcleo más genuinamente político del artículo 97 CE es la atribución al Gobierno de la “dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado”. Se trata de la denominada función de gobierno o de dirección política, que consiste en la adopción de las grandes decisiones necesarias para el gobierno de la nación y que presenta varios rasgos característicos: una amplia libertad decisoria, su naturaleza de ejecución constitucional y la ausencia de formas específicas de manifestación, siempre que se mantenga dentro del margen competencial correspondiente.
Esta función admite, además, un doble nivel de control. Un control político, sobre la oportunidad o idoneidad de sus decisiones, que se concreta en la obligación de rendir cuentas ante las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado). Y un control de carácter judicial, cuando el Gobierno ha podido apartarse de los procedimientos establecidos para el ejercicio de su competencia, que se sustancia habitualmente ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
En el plano de la política exterior, esta dirección se traduce en decisiones como la declaración de paz y guerra, la negociación de tratados internacionales o la acreditación de embajadores. En el ámbito de la política interior, destaca la facultad del Consejo de Ministros de dictar programas, planes y directrices vinculantes para la Administración General del Estado, la iniciativa en materia de planificación económica y de los Presupuestos Generales del Estado, o el nombramiento de altos cargos administrativos y militares. La dirección de la defensa comprende la determinación de la política de defensa, la dirección de la Administración militar y la decisión sobre la participación de las Fuerzas Armadas en misiones exteriores, junto a competencias de orden público interior como la declaración del estado de alarma o la solicitud al Congreso de los estados de excepción y sitio.
La participación en la función legislativa y otros cometidos
Aunque su función primordial es la ejecutiva, el Gobierno tiene también un papel relevante en la función legislativa. Dispone de iniciativa legislativa y, de hecho, los proyectos de ley constituyen la inmensa mayoría de las leyes finalmente aprobadas, destacando en este ámbito su deber de presentar anualmente el proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado. Igualmente posee la facultad de vetar proposiciones de ley y enmiendas que supongan un incremento del gasto o una reducción de los ingresos previstos en los Presupuestos vigentes. Además, puede dictar normas con rango de ley. Por un lado, los decretos-leyes (art. 86 CE), reservados a situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, que no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, al régimen de las comunidades autónomas, al derecho electoral general ni a los derechos del Título I, y que deben ser convalidados por el Congreso en el plazo de treinta días. Y, por otro lado, los decretos legislativos (arts. 82 a 85 CE), previa delegación de las Cortes Generales, y que pueden adoptar la forma de texto articulado o de texto refundido.