El refrendo
Antonia Navas Castillo
Curso de última actualización (2026/2027)
EL REFRENDO
El refrendo es la institución jurídica, propia de los sistemas parlamentarios de gobierno, que permite trasladar la responsabilidad política y jurídica de los actos del Jefe del Estado, quien por su naturaleza es inviolable e irresponsable, a la persona refrendante, habitualmente un miembro del Poder Ejecutivo (Presidente del Gobierno o sus Ministros). La irresponsabilidad política y jurídica del Jefe del Estado exige el refrendo para la validez de sus actos.
El Refrendo: Origen y evolución de su significado
El origen histórico de la institución del refrendo es anterior al Estado Constitucional. Su significado ha evolucionado desde entonces hasta su configuración actual.
En la Monarquía absoluta, el refrendo se constituye en una formalidad certificante. A través del refrendo se autentifica o acredita el acto regio, si bien el poder y la decisión del acto continuaba perteneciendo al Monarca.
En la Monarquía constitucional, el refrendo va a suponer una forma de limitación del poder regio y, posteriormente, deviene en el instrumento que permite trasladar la responsabilidad política del Rey a los Ministros.
Con la consolidación de la Monarquía parlamentaria el refrendo adquiere su significación actual: el Rey permanece inviolable e irresponsable, mientras que la autoridad refrendante asume la responsabilidad del acto regio.
De este modo, el refrendo ha sido uno de los instrumentos que ha permitido la evolución y pervivencia de la Monarquía hasta su configuración actual, es decir, la convivencia del principio monárquico y del principio democrático, mediante el desplazamiento progresivo de la autoridad efectiva del Rey hacia sus Ministros, hasta convertir al Monarca en una magistratura representativa y neutral que carece de poderes efectivos.
El Refrendo: Constitución española de 1978
Actos regios susceptibles de refrendo (art. 56.3 CE): Tras establecer la inviolabilidad e irresponsabilidad del Rey/Reina, la Constitución española exige el refrendo para la validez de todos los actos del Monarca, eximiendo de esta necesidad los actos regios previstos en el artículo 65 de la Constitución, esto es, la distribución de la cantidad global que recibe el Monarca de los Presupuestos Generales del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa (art. 65.1 CE); y el nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de su Casa (art. 65.2 CE).
Sujetos que intervienen en el refrendo (art. 64 CE): En el ejercicio de las funciones que la Constitución atribuye al Rey intervienen dos sujetos: El Rey y el Refrendante.
- El Rey: Mediante el ejercicio de sus funciones constitucionales el Monarca expresa la voluntad del Estado. Sus actos son actos debidos que no expresan su decisión o voluntad.
- El Refrendante: Persona que asume la responsabilidad del acto del Monarca. El artículo 64 de la Constitución establece que los actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y, en su caso, por los Ministros competentes. Por su parte, la propuesta y nombramiento del Presidente del Gobierno, así como la disolución de las Cámaras cuando, transcurridos dos meses, no se haya logrado la investidura de un nuevo Presidente del Gobierno, son actos cuyo refrendo corresponde al Presidente del Congreso de los Diputados. En definitiva, la Constitución no prevé, en ningún caso, un refrendo colegiado, sino individual, ni autoriza el refrendo por cualquier Ministro, sino por aquél que corresponda en el ámbito específico de su actuación. Y es que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, si bien la autoridad refrendante asume la responsabilidad del acto regio, el contenido de la responsabilidad será distinto en función de que la persona refrendante haya adoptado o no la decisión del acto refrendado, de modo que, la persona refrendante bien responde de la decisión y de la corrección constitucional del acto regio, asumiendo, en tal caso, tanto la responsabilidad política como la legitimidad constitucional del acto del Monarca; bien únicamente responde de la corrección constitucional.
Clases de refrendo
Atendiendo a la voluntad que decide el acto:
- Actos cuyo contenido ha sido decidido por la persona refrendante, asumiendo el refrendante la responsabilidad política y de legitimidad constitucional. Son actos en los que la voluntad regia no ha intervenido en ningún momento (ejemplo. 62.e) CE nombramiento por el Rey de los miembros del Gobierno a propuesta del Presidente del Gobierno). Advertir, sin embargo, que si bien el Monarca no decide estos actos, puede, sin embargo, ejercer su influencia en la decisión adoptada.
- Acto cuyo contenido ha sido decidido por el Monarca y la persona refrendante contrafirma la decisión del Rey: el único acto regio en el que el Monarca adquiere un cierto margen de discrecionalidad es la propuesta de candidato a la Presidencia del Gobierno (art. 99 CE), si bien la decisión del Monarca deberá de atender no sólo los resultados electorales, que también, sino la mayoría/minorías parlamentarias que están dispuestas a apoyar su propuesta.
- Actos cuyo contenido no ha sido decidido por el Monarca ni por la persona refrendante. Este es el caso, por ejemplo, de la sanción de las leyes (art. 62.a) CE), el nombramiento del Presidente de una Comunidad Autónoma (art. 152.1 c)CE); etc. En estos supuestos, la persona refrendante responde de la adecuación y corrección del acto regio.
Atendiendo a la forma que adopta el acto:
- Refrendo expreso: este tipo de refrendo puede ser documental, que habitualmente se materializa mediante la contrafirma de la persona refrendante junto a la firma del Monarca en documento escrito; o de presencia física del refrendante en el acto público en el que interviene el Monarca (ejemplo: viaje oficial del Rey).
- Refrendo no expreso; tácito o presunto: supuestos en los que se presume la aceptación del acto regio por parte de la persona refrendante, siempre que no exista una oposición pública del Gobierno respecto de la actuación del Monarca (ejemplo: Discurso de Navidad dirigido por el Rey a todos los españoles). La oposición del Gobierno en estos supuestos supondría la consideración de la falta de refrendo, por lo que, el acto regio carecería de validez y, en consecuencia, no produciría efectos jurídicos.
Actos exceptuados de refrendo
El artículo 65 CE exceptúa de la necesidad de refrendo dos supuestos:
- La distribución de la cantidad global que recibe el Monarca de los Presupuestos Generales del Estado para el sostenimiento de su Familia y Casa (art. 65.1 CE);
- El nombramiento y relevo de los miembros civiles y militares de su Casa (art. 65.2 CE).
Aunque la Constitución no exige que estos actos regios sean refrendados, en tanto pertenecen a la esfera doméstica del Monarca, tampoco prohíbe su refrendo. En la práctica estos actos son refrendados por el Presidente del Gobierno.
Bibliografía de referencia:
Fernández-Miranda, C: “La irresponsabilidad del Rey. El refrendo: evolución histórica y regulación actual” Monarquía y Constitución (Dir. Torres del Moral, A.), Colex, 2001.
Gómez Sánchez, Y.: La Monarquía Parlamentaria: Familia Real y Sucesión a la Corona. Ed. Hidalguía, 2008.
González-Trevijano, P: “Naturaleza jurídica del refrendo”, Monarquía y Constitución (Dir. Torres del Moral, A.), Colex, 2001.
López Guerra, L: “Las funciones del rey y la institución del refrendo” Monarquía y Constitución (Dir. Torres del Moral, A.), Colex, 2001.
Torres Muro, I.: “Refrendo y Monarquía”, Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 87, septiembre-diciembre (2009).