La potestad reglamentaria del Gobierno
Luis Gordillo Pérez
Cecilia Rosado Villaverde
Curso de última actualización (2026/2027)
El Parlamento es una asamblea colegiada y representativa que participa en la formación de la voluntad del Estado. Aunque suele identificarse con el poder legislativo, también delibera sobre los asuntos públicos, controla al Gobierno y dota de legitimidad democrática a decisiones fundamentales.
- Es la institución central de la democracia representativa. Sus miembros representan al conjunto de la comunidad política y ejercen, con carácter general, un mandato libre, que no procede jurídicamente del partido que promovió su candidatura, sino de la elección realizada por la ciudadanía (STC 10/1983, de 21 de febrero, FJ 4).
- Puede estar formado por una o dos cámaras y tanto su influencia como su posición institucional dependen de la forma de gobierno, del sistema electoral y de la estructura de partidos.
- No es un poder soberano ni ilimitado. En el Estado constitucional se encuentra sujeto a la Constitución, particularmente a los derechos fundamentales y, en los ordenamientos que lo prevén, como el español, al control de constitucionalidad de las leyes.
Concepto y evolución histórica
El término Parlamento procede de la idea de deliberar y adoptar decisiones mediante la discusión. Sus antecedentes remotos se encuentran en distintas asambleas de la Antigüedad, aunque el origen de la institución moderna se sitúa en las asambleas estamentales de la Edad Media. Entre estos precedentes destacan las Cortes de León de 1188 y, sobre todo, la evolución del Parlamento inglés, que fue conquistando progresivamente la capacidad de consentir los tributos y aprobar las leyes, generando una cultura de rendición de cuentas que, en última instancia, se concretó en la facultad de exigencia de responsabilidad a los gobernantes.
Los primeros parlamentos no eran democráticos, sino que reunían a representantes de la nobleza, del clero y de las ciudades para aconsejar al monarca o autorizar determinadas decisiones. La transformación decisiva se produjo con el desarrollo del constitucionalismo liberal, unido a las tesis sobre la soberanía nacional y la consolidación de la separación de poderes. El Parlamento pasó entonces a representar a la nación y a participar de manera estable en la producción de la ley, al tiempo que limitaba también al poder ejecutivo. Durante el siglo XIX, la ampliación del sufragio y la aparición de los partidos de masas terminaron de configurar el Parlamento contemporáneo que acaba consagrando el pluralismo político.
Posición y funciones
El Parlamento es, ante todo, un órgano representativo y deliberante en los Estados constitucionales de Derecho. Su legitimidad procede esencialmente de la elección popular y su actividad permite que las diferentes orientaciones políticas presentes en la sociedad se expresen y participen en la formación de las decisiones públicas. La publicidad de sus debates permite conocer los motivos por los que el Gobierno adopta sus decisiones, permite a la oposición expresar sus críticas y contribuye a visualizar las alternativas existentes.
La función parlamentaria no se limita a la aprobación de leyes. Los parlamentos intervienen también en la autorización de los ingresos y gastos públicos, en el control de la acción gubernamental, en la designación de determinados órganos del Estado y, en los sistemas parlamentarios, en la formación y eventual cese del Gobierno. También ejercen una función integradora y legitimadora, en tanto que trasladan los conflictos sociales al marco institucional y favorecen su tratamiento mediante procedimientos reglados.
El peso real de estas funciones varía según los países. Algunos parlamentos participan activamente en el diseño de las políticas públicas, otros influyen o modifican las propuestas del Gobierno y otros actúan principalmente como órganos de control y publicidad. Esta posición depende de la forma de gobierno, de la existencia de mayorías estables, de la disciplina de los partidos y de los recursos técnicos disponibles.
Criterios básicos de regulación
La regulación constitucional del Parlamento debe garantizar su legitimidad democrática, su autonomía y su capacidad para cumplir las funciones encomendadas. Al menos una de sus cámaras debe proceder de elecciones libres y periódicas, basadas en el sufragio universal e igual. Cuando existe una segunda cámara, su composición puede responder a otros criterios de representación, especialmente de naturaleza territorial.
El carácter colegiado del Parlamento exige reglas, recogidas habitualmente en la Constitución y en los reglamentos parlamentarios, que ordenen la deliberación y aseguren la publicidad de sus trabajos, la participación de las minorías, la igualdad básica entre los representantes, la existencia de una oposición efectiva y la adopción de decisiones conforme a procedimientos previamente establecidos. Por lo demás, la regla de la mayoría no puede emplearse para excluir a las minorías de los órganos en los que se prepara la decisión parlamentaria, pues el pluralismo político debe proyectarse también sobre la organización interna de los órganos representativos (STC 32/1985, de 6 de marzo, FJ 2).
Con respecto a la relación entre las dos cámaras, cabe distinguir entre bicameralismo perfecto y bicameralismo imperfecto. El primero se caracteriza porque ambas cámaras poseen competencias sustancialmente equivalentes y participan en condiciones de igualdad en el ejercicio de las funciones parlamentarias, especialmente en la función legislativa. En cambio, el bicameralismo imperfecto atribuye una posición predominante a una de las cámaras, normalmente la cámara baja, que puede imponer su criterio en caso de discrepancia o dispone de competencias más amplias. Este último es el modelo predominante en los sistemas constitucionales actuales, entre ellos el español.
La autonomía parlamentaria protege a la asamblea frente a interferencias externas, pero no la sitúa al margen del Derecho. Sus decisiones deben respetar la Constitución y las competencias de los demás poderes. Los órganos rectores pueden comprobar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas, aunque no deben sustituir el juicio político que corresponde a la Cámara y han de motivar suficientemente las decisiones que restrinjan las facultades de los representantes (STC 40/2003, de 27 de febrero, FFJJ 2, 6 y 7). La prohibición del mandato imperativo pretende preservar la libertad jurídica del representante, aunque en la práctica esta libertad convive con la disciplina de los partidos y las dinámicas de los grupos parlamentarios.
Transformaciones y retos actuales
El Parlamento ha perdido parte de la centralidad que ocupó en el constitucionalismo liberal. La complejidad técnica de las políticas públicas, la necesidad de adoptar decisiones con rapidez y la disponibilidad de una amplia estructura administrativa han reforzado la posición de los gobiernos. Además, buena parte de la iniciativa legislativa procede del ejecutivo y la existencia de mayorías disciplinadas puede convertir a la asamblea en un órgano que ratifica decisiones adoptadas fuera de ella.
A ello se añaden la distribución territorial del poder, la integración supranacional y la intervención de autoridades independientes y órganos técnicos. Por otra parte, los partidos condicionan intensamente la vida parlamentaria, hasta el punto de que los parlamentos actuales funcionan, en gran medida, como parlamentos de grupos y no como reuniones de representantes individuales.
Los medios de comunicación y las redes sociales han modificado igualmente la deliberación pública. La inmediatez y la búsqueda de repercusión pueden desplazar el debate hacia espacios externos y reducir el valor del procedimiento parlamentario. La complejidad científica y tecnológica exige además reforzar el asesoramiento, mejorar la legislación y facilitar formas ordenadas de participación ciudadana.
El Parlamento necesita, por ello, información de calidad, respeto a las minorías y una relación más abierta con la ciudadanía, in renunciar a los tiempos propios del trabajo parlamentario, a la publicidad de sus sesiones ni al conjunto de garantías inherentes a la deliberación parlamentaria.