El Gobierno en funciones
Fernando Reviriego Picón
Curso de última actualización 2025/2026
El artículo 101 de la Constitución establece que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución (esto es, cuando prospera una moción de censura o se pierde una cuestión de confianza), o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Inmediatamente a continuación de esta previsión establece que el Gobierno cesante continuará “en funciones” hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
A través de este mandato constitucional explícito de permanencia en funciones, que raras veces suele ser contemplado en los textos constitucionales, solventó el constituyente las inevitables transiciones que han de producirse en un régimen democrático durante los trámites necesarios para la elección de un nuevo Gobierno, evitando de esta forma que puedan producirse eventuales vacíos de poder.
La duración de la permanencia en funciones resulta especialmente relevante. Cuanto más se prolongue este período, mayor será el número de asuntos que requieran la intervención del Gobierno y también el riesgo de que se susciten dudas sobre los límites de su actuación.
La toma de posesión del nuevo Gobierno, como momento ad quem de la permanencia en funciones, ha de llegar, por más que se desconozca el momento exacto en que el mismo se concretará (certus an, incertus quando). Si bien tiende a ser un período relativamente breve (especialmente en al caso de la moción de censura por el automatismo de su carácter constructivo), lo cierto es que puede dilatarse mucho en el tiempo. Hay que destacar que, tras las elecciones de 2015, donde se activó por primera vez la cláusula de disolución automática del artículo 99.5 CE, fueron más de trescientos días los que el Gobierno permaneció en esta situación de interinidad; hasta aquel momento la duración media de permanencia en funciones había sido de apenas cuarenta días.
No se estableció constitucionalmente ninguna previsión sobre su ámbito de actuación (algo que sí encontramos en las Constituciones portuguesa o danesa -limitación a los actos estrictamente necesarios para asegurar la gestión de los negocios públicos o al despacho de asuntos ordinarios, respectivamente-), teniendo que esperar para ello a la aprobación de la Ley del Gobierno casi veinte años después (Ley 50/1997).
Se trató de un artículo bastante pacífico durante su tramitación constituyente, aunque sí que tuvo algunos cambios destacados, como la desaparición de la incapacidad como supuesto de cese (por obra de la Comisión Mixta, pese a que no hubo discrepancias entre el Congreso y el Senado en este punto), o el hecho de que en el Anteproyecto de Constitución se recogieran diferencias en la composición del Gobierno en funciones al decretarse la continuidad del Presidente únicamente para el cese derivado de la celebración de elecciones generales. La discontinuidad del Presidente del Gobierno se tomaba allí como regla, por más que su continuidad resultaba exigida para el supuesto que habría de resultar teóricamente más frecuente; recordemos que, desde 1978, salvo en dos momentos, 1981, con la dimisión de A. Suárez, y 2018, con la moción de censura triunfante presentada contra M. Rajoy, todos los ceses se han debido a la celebración de elecciones generales.
El campo de acción del Gobierno cesante y la posibilidad de limitar o no algunas de sus competencias fueron el principal caballo de batalla del grueso de las reflexiones sobre la permanencia en funciones del Gobierno tras la aprobación del texto constitucional. Hubo autores que, desde el primer momento, defendieron que la teleología constitucional llevaba a considerar que el ámbito de acción era limitado: sede vacante nihil innovetur. Por el contrario, desde una perspectiva diversa, otro sector de la doctrina consideraba que, en ausencia de previsión expresa, no cabía entender que se alterara su ámbito de acción y en consecuencia que se restringiera competencia alguna. Para los primeros, esto es, aquellos que apuntaban la necesaria limitación en estos momentos, el problema se planteaba lógicamente a la hora de concretar esas limitaciones, apuntándose muchas de tenor muy diverso.
Hubo que esperar casi dos décadas para que la Ley del Gobierno acotara la cuestión fijando, por un lado, el ámbito de actuación genérico, que se delimitó a través de conceptos jurídicos indeterminados, y estableciendo, por otro, competencias concretas que quedarían extramuros de sus competencias en cualquier supuesto. En este segundo caso, todas las atribuciones limitadas, salvo una, se asociaron para cualquier supuesto de cese. Por lo que hace referencia a la primera de las cuestiones, la delimitación del ámbito de acción ordinaria de un Gobierno en este estado, el legislador optó por realizarlo mediante el concepto jurídico indeterminado del despacho ordinario de los asuntos públicos. Un contorno que sólo podría ser superado en casos de urgencia debidamente acreditados o cuando existieran razones de interés general que así lo justificaran. Si bien los dos primeros conceptos ya eran habitualmente utilizados por la doctrina, el tercero resultó una absoluta novedad que, en buena medida, parecía posibilitar una habilitación expansiva para la práctica totalidad de las actuaciones que pretendiera acometer un Gobierno en funciones.
Las limitaciones específicas se recogieron inmediatamente a continuación, tanto para el Presidente en sí, como para su Gobierno. En el caso del Presidente le queda vedado durante este período de interinidad proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras o de las Cortes Generales, plantear la cuestión de confianza o proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo. Por su parte, al Gobierno le queda limitado aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado y presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, previéndose igualmente la suspensión de las delegaciones legislativas concedidas por las Cortes Generales, esto último únicamente en los casos de cese por celebración de elecciones generales. Como podemos ver, se incide de forma destacada en algunas de las facultades normativas del órgano gubernamental en su fase de iniciativa, tanto de una forma genérica como aplicado a un concreto proyecto, el de Presupuestos, en el que se contempla con mayor nitidez la función directiva y la orientación política.
Por lo que al control jurisdiccional de la actuación del Gobierno durante estos períodos hace referencia, debemos comenzar aclarando que, si bien han sido múltiples, lógicamente, las impugnaciones frente a decisiones tomadas durante las permanencias en funciones de los diferentes Gobiernos, en escasas ocasiones dicho recurso ha tenido como causa la situación de permanencia en funciones, alegada como vicio de incompetencia. Sólo en una ocasión se llegó a anular una decisión tomada por un Gobierno en funciones por extralimitarse en su ámbito de actuación por encontrarse precisamente en tal condición; no obstante, lo cierto es que el Tribunal Supremo se apartó tempranamente de esta interpretación más restrictiva en otra sentencia casi coincidente en el tiempo. La doctrina establecida a lo largo de las diferentes resoluciones del Alto Tribunal que han abordado estas cuestiones puede resumirse de la siguiente forma: el Gobierno en funciones no puede tomar decisiones que impliquen nuevas orientaciones políticas ni condicionar, comprometer o impedir las orientaciones que el Gobierno quiera fijar. Este análisis habrá de hacerse caso por caso, teniendo en cuenta las circunstancias concretas y el contexto en que se realizan.
Cabe apuntar, por último, que evidentemente el Gobierno está sujeto al control parlamentario también durante su permanencia en funciones: las Cortes Generales controlan la acción del Gobierno y lo hacen en todo momento (STC 124/2018). Una situación de interinidad, como es la permanencia en funciones del Gobierno, en la que, como poco, cabe hablar de una legitimidad reorientada, impide en buena lógica una mayor libertad de acción para el Gobierno y una ausencia de control. Este control no puede verse coartado en ninguna de las fases por las que un Gobierno atraviese. La cuestión no es si cabe el control, sino su alcance, modulación y ajuste, circunscrito a las competencias que tiene el Gobierno.
