Comisión europea: definición, funciones y estructura
Hugo Neves Pérez
Curso de última actualización (2026/2027)
Introducción
La Comisión Europea es la institución que mejor encarna el carácter supranacional de la Unión Europea (en adelante UE). Figura entre las siete instituciones enumeradas en el artículo 13 del Tratado de la Unión Europea (en adelante TUE), y su régimen jurídico se recoge, fundamentalmente, en el artículo 17 TUE y en los artículos 244 a 250 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante TFUE). Con sede en Bruselas, tiene encomendada una misión que ninguna otra institución asume de forma tan directa; y es la de promover el interés general de la Unión, que no equivale a la suma de los intereses nacionales. Dentro del llamado triángulo institucional, el Consejo da voz a los gobiernos de los Estados miembros, el Parlamento Europeo a la ciudadanía y, por ende, la Comisión al interés del conjunto de la UE.
Definición, naturaleza e independencia
Heredera de la Alta Autoridad de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951), presidida en sus inicios por Jean Monnet, y de las Comisiones de la Comunidad Económica Europea y de Euratom (1957), la Comisión se constituyó como institución única con el Tratado de fusión de 1965, siendo el Tratado de Lisboa el que consagró formalmente su denominación actual.
Su rasgo definitorio es la independencia. Sus miembros se eligen por su competencia general y su compromiso europeo entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia; no pudiendo solicitar, ni aceptar, instrucciones de ningún gobierno, institución u organismo (art. 17.3 TUE). Aunque cada comisario sea propuesto por un Estado miembro, no actúa como su delegado en Bruselas, por lo que el incumplimiento grave de sus obligaciones puede llevar al Tribunal de Justicia a declarar su cese (arts. 245 y 247 TFUE).
Por estos motivos, suele presentársela como el “gobierno” de la Unión, pero la analogía es imperfecta, ya que comparte la dirección política con el Consejo Europeo, que fija las orientaciones y prioridades generales de la Unión (art. 15 TUE), partiendo esta de la función ejecutiva con el Consejo, al mismo tiempo que interviene de forma decisiva en la elaboración de las normas. En definitiva, es una institución híbrida, con funciones políticas, normativas y administrativas que en los Estados se reparten entre el Gobierno y la Administración.
Funciones: iniciativa, vigilancia y ejecución
El artículo 17 TUE enumera sus funciones, que pueden agruparse en cuatro bloques. La primera, y la más característica, es la iniciativa legislativa, que ejerce en régimen de cuasi monopolio; es decir, salvo contadas excepciones, los actos legislativos de la Unión solo pueden adoptarse a propuesta de la Comisión (art. 17.2 TUE), y el Consejo, como regla general, no puede modificar esa propuesta sin unanimidad (art. 293 TFUE). Por otra parte, el Parlamento Europeo, el Consejo y los ciudadanos, mediante la iniciativa ciudadana europea, pueden pedirle que presente propuestas (arts. 225 y 241 TFUE y art. 11.4 TUE), pero la decisión es suya, con la sola obligación de motivar su negativa. Además, es la Comisión quien debe justificar sus propuestas a la luz del principio de subsidiariedad, reexaminándolas cuando los parlamentos nacionales activan el sistema de alerta temprana.
La segunda es la de guardiana de los Tratados, es decir, la Comisión supervisa la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia (art. 17.1 TUE). Su principal instrumento es el procedimiento de infracción (art. 258 TFUE), que comienza tras una fase administrativa, con carta de emplazamiento y dictamen motivado, y pudiendo llevar al Estado incumplidor ante el Tribunal e incluso, si no ejecuta la sentencia, pedir que se le impongan sanciones económicas (art. 260 TFUE). En materia de competencia actúa, además, como autoridad directa, dado que: sanciona los acuerdos colusorios y los abusos de posición dominante (arts. 101 y 102 TFUE), controla las concentraciones empresariales y decide sobre la compatibilidad de las ayudas de Estado (arts. 107 y 108 TFUE). Más recientemente, esta función se ha extendido a la protección del Estado de Derecho, a través de su informe anual, del procedimiento del artículo 7 TUE, que la Comisión activó por primera vez en 2017, y del régimen de condicionalidad del Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092, que le permite proponer al Consejo medidas para proteger el presupuesto de la Unión cuando las vulneraciones del Estado de Derecho comprometen su buena gestión financiera.
La tercera es la función ejecutiva. La Comisión ejecuta el presupuesto bajo su propia responsabilidad, aunque en cooperación con los Estados miembros (art. 317 TFUE), ya que buena parte de los fondos agrícolas y de cohesión se gestiona de forma compartida con las administraciones nacionales y regionales. Es más, con motivo del NextGenerationEU ha captado recursos en los mercados en nombre de la Unión a una escala sin precedentes; al mismo tiempo que gestionaba el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, cuyos pagos dependen del cumplimiento de los hitos y objetivos de los planes nacionales, lo que ha reforzado su capacidad para orientar las reformas e inversiones de los Estados. Además, no hay que olvidar, que ejerce una potestad normativa derivada, mediante los actos delegados y de ejecución para los que la habilite el legislador (arts. 290 y 291 TFUE).
Por último, la Comisión asume la representación exterior de la Unión, salvo en la política exterior y de seguridad común (art. 17.1 TUE), y negocia los acuerdos comerciales con arreglo al mandato del Consejo (arts. 207 y 218 TFUE). Impulsa también la programación anual y plurianual de la Unión, ocupando un lugar central en la gobernanza económica, pues en el marco del Semestre Europeo evalúa la situación económica y presupuestaria de los Estados, sin obviar que propone las recomendaciones que adopta el Consejo (arts. 121 y 126 TFUE).
Estructura: colegio, presidencia y servicios
En la Comisión conviven un nivel político, el Colegio de Comisarios, y otro administrativo. El Colegio lo integran un nacional de cada Estado miembro (cuyo mandato es de cinco años, en paralelo a la legislatura del Parlamento Europeo) incluidos su presidente, y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que es a la vez vicepresidente. Aunque el artículo 17.5 TUE preveía reducirlo a dos tercios del número de Estados, el Consejo Europeo optó en 2013 por mantener un comisario por Estado (Decisión 2013/272/UE), tal como se había comprometido a hacer para facilitar la ratificación del Tratado de Lisboa por parte de Irlanda.
En este sentido, el nombramiento combina la voluntad de los Estados y la del Parlamento (art. 17.7 TUE). El Consejo Europeo propone, por mayoría cualificada y teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas, un candidato a la presidencia, que el Parlamento elige por mayoría de sus miembros; de ahí surgió la práctica de los Spitzenkandidaten (cabezas de lista de los partidos europeos), aplicada en 2014, abandonada en 2019 y retomada con matices en 2024. Después, el Consejo adopta, de común acuerdo con el presidente electo, la lista de comisarios a partir de las propuestas nacionales; los candidatos comparecen en audiencias parlamentarias que en ocasiones han forzado su sustitución, y el Colegio se somete en bloque al voto de aprobación del Parlamento antes de ser nombrado por el Consejo Europeo.
El presidente fija las orientaciones de la Comisión, decide su organización interna, reparte las carteras, nombra a los vicepresidentes (salvo al Alto Representante) y puede exigir la dimisión de cualquier comisario (art. 17.6 TUE y art. 248 TFUE), lo que ha llevado a hablar de una “presidencialización” de la institución. La Comisión actual (2024–2029), presidida por Ursula von der Leyen, cuenta con seis vicepresidencias ejecutivas, una de ellas a cargo de la Alta Representante, y veinte comisarios. Con todo, sigue siendo un órgano colegiado, ya que sus decisiones son del Colegio en su conjunto, que decide por mayoría de sus miembros (art. 250 TFUE) y responde colectivamente de ellas.
En el plano administrativo, cada comisario dispone de un gabinete, mientras que la institución se apoya en direcciones generales especializadas por temáticas, como Competencia o Política Regional y Urbana; y en servicios horizontales como la Secretaría General o el Servicio Jurídico (en total, trabajan en ella más de 30.000 personas).
En fin, la Comisión responde colegiadamente ante el Parlamento Europeo (art. 17.8 TUE), que puede obligarla a dimitir en bloque mediante una moción de censura aprobada por dos tercios de los votos emitidos que representen, a su vez, la mayoría de sus miembros (art. 234 TFUE). Ahora bien, ninguna ha prosperado hasta ahora, aunque su sola amenaza precipitó en 1999 la dimisión colectiva de la Comisión Santer.
Observación final
La Comisión vive en una tensión constitutiva. Su independencia le permite defender el interés general y velar con imparcialidad por el cumplimiento del Derecho de la Unión; pero su creciente politización, visible en el vínculo con las elecciones europeas, en su responsabilidad ante el Parlamento y en su autodefinición como Comisión “política” o “geopolítica”, la aproxima a la lógica de un gobierno parlamentario. Por ello, conciliar la imparcialidad del árbitro con la agenda propia del actor político es uno de los grandes retos del diseño institucional europeo. En síntesis, la Comisión es el contrapeso que impide que la Unión se reduzca a una negociación entre Gobiernos; propone, vigila y ejecuta en nombre de un interés que no pertenece a ningún Estado, sino al conjunto europeo.