Principio de legalidad sancionadora
Gaspar González Represa
Curso de última actualización (2026/2027)
El artículo 25.1 de la Constitución Española recoge el principio de legalidad sancionadora, manifestación del principio nullum crimen, nulla poena sine lege, en virtud del cual se prohíbe sancionar o condenar por una acción u omisión que en el momento de producirse no esté tipificada como delito, falta o infracción administrativa. La ubicación de este principio en el texto constitucional, sección segunda del capítulo primero del Título I, otorga al principio de legalidad sancionadora la condición de derecho fundamental. Según el artículo 2.3. del Código Civil, las normas jurídicas pueden retrotraer o extender sus efectos a momentos previos a su entrada en vigor si lo indican expresamente. Sin embargo, el principio de legalidad sancionadora impide que esto ocurra con normas que impongan sanciones a los ciudadanos, consagrándose así también el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras, así como de aquellas lesivas de derechos fundamentales. Las normas sancionadoras no podrán aplicarse a hechos cometidos previamente a su entrada en vigor, salvo cuando su aplicación resulte favorable para el infractor, principio de retroactividad de la ley sancionadora más favorable que el Tribunal Constitucional no considera como parte del derecho fundamental.
Contenido
El artículo 25.1 de la Constitución constituye una garantía jurídica fundamental al evitar cualquier posibilidad de arbitrariedad en el ejercicio del ius puniendi por el Estado, garantizando el estricto sometimiento de los jueces al imperio de la ley, aunque no impide que la regulación legal pueda llegar a ser complementada judicialmente. El principio de legalidad sancionadora plasma algunas exigencias mínimas y garantías necesarias para un Estado de Derecho, pues permite que los ciudadanos puedan conocer de antemano la legalidad de sus acciones y las consecuencias jurídicas de estas sin temer que estas acarreen en un futuro algún tipo de sanción. El principio constituye una doble garantía. Por un lado, una garantía material, que el hecho sancionado esté predeterminado por una ley (lex praevia) y que esta defina de forma clara y con la mayor precisión posible las conductas ilícitas y sus sanciones (lex certa), no cabiendo interpretaciones extensivas ni sanciones por analogía y estando prohibidas leyes sancionadoras amplias, vagas o ambiguas cuya efectividad dependa de la libre decisión del juzgador. Por otro, una garantía formal, que las conductas prohibidas y sus sanciones deben estar previstas por una Ley (lex scripta).
Reserva de ley en materia sancionadora
La garantía formal del principio de legalidad sancionadora exige la existencia de una norma para la actuación punitiva del Estado que tenga rango de ley. Se establece así la reserva de ley para la creación de infracciones y sanciones, que en el ámbito penal será una reserva de ley con eficacia absoluta y reforzada y de ley orgánica cuando las sanciones sean penas privativas de libertad. Respecto a las sanciones administrativas, la reserva de ley será relativa, teniendo una mayor incidencia la potestad reglamentaria, pudiendo la ley remitirse a reglamentos administrativos siempre que en ella se establezcan la definición básica de la conducta antijurídica y el tipo de sanción y sus límites y que el reglamento no establezca una regulación independiente de la ley ni se exceda de la habilitación legal. Además, en materia administrativa es posible la utilización del decreto-ley.
El principio de non bis in idem
El principio de legalidad sancionadora, penal o punitiva incluye además otra garantía jurídica, el principio de non bis in idem, que, aunque no se reconoce de forma expresa, la doctrina entiende que se deduce implícitamente del artículo 25.1. Este principio sí está reconocido expresamente en textos internacionales de aplicación en España, como la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea o el Convenio Europeo de Derechos Humanos. En virtud de este principio, queda prohibida la duplicidad de sanciones, administrativas y penales, cuando exista una identidad de hechos sancionados, de sujetos y fundamento. En caso de que existan dos procesos penales abiertos contra una misma persona por los mismos hechos, estos deberán acumularse para impedir así sancionar doblemente por una misma conducta. En aquellos supuestos en los que una misma conducta sea constitutiva de delito, pero también constituya una infracción administrativa, habiendo una duplicidad de sanciones penales y administrativas, este principio impide una doble sanción en ambas jurisdicciones, debiendo quedar subordinada la potestad sancionadora administrativa al orden jurisdiccional penal. Cuando exista esta identidad, la Administración deberá abstenerse de continuar con el procedimiento administrativo sancionador, debiendo ponerlo en conocimiento del Ministerio Fiscal o la autoridad judicial. El procedimiento administrativo quedará suspendido hasta que recaiga resolución judicial sobre el mismo en virtud de la prevalencia de la jurisdicción penal.
Este principio, no obstante, admite una excepción en la que sería constitucional una doble sanción administrativa y penal: cuando ambas sanciones respondan a fundamentos jurídicos distintos. Se trata de aquellos supuestos en los que exista una relación de supremacía especial de la Administración, como sucede, por ejemplo, con los funcionarios públicos, que justificaría la imposición de una sanción penal y el ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración al tener distintos fundamentos.