Iniciativa legislativa popular
Gaspar González Represa
Curso de última actualización (2026/2027)
El artículo 23.1 de la Constitución Española reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, lo que se traduce en la configuración de España como una democracia principalmente representativa complementada con mecanismos de democracia directa. Entre los instrumentos mediante los cuales el titular de la soberanía puede participar de forma directa en la toma de decisiones públicas o políticas se encuentra la posibilidad de participar en el procedimiento legislativo mediante la presentación de una proposición de ley. El artículo 87 de la Constitución regula los sujetos legitimados para iniciar el procedimiento de producción normativa ante las Cortes Generales, entre ellos, el Gobierno, el propio legislativo estatal, los parlamentos autonómicos, y, por último, el pueblo. En su apartado 3, este artículo señala que la iniciativa legislativa popular, sus requisitos y formas de ejercicio ha de regularse por ley orgánica, lo que tuvo lugar con la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo. Sin embargo, la Constitución impone unos importantes límites materiales al ejercicio de la iniciativa popular, impidiendo que los ciudadanos puedan presentar una proposición de ley que verse sobre materias reservadas a Ley Orgánica, materias tributarias, de carácter internacional o relativas a la prerrogativa de gracia, a lo que deben sumarse las materias presupuestarias y de planificación económica, asuntos vedados a toda proposición de ley, y la proposición de una reforma constitucional, de acuerdo con el artículo 166.
Tramitación
La iniciativa popular debe ser presentada por una comisión promotora, integrada por, al menos, tres ciudadanos españoles mayores de edad e inscritos en el Censo Electoral. La proposición de ley debe contar con un texto articulado, precedido por una exposición de motivos, y un listado de las personas que integran dicha comisión que recoja sus datos personales. Debe ser presentada en la Secretaría General del Congreso de los Diputados dirigida a la Mesa del Congreso, la cual llevará a cabo un juicio previo sobre el cumplimiento de requisitos legales por la proposición, examinando la documentación presentada y debiendo pronunciarse sobre su admisión a trámite en un plazo de 15 días. La Mesa puede inadmitir a trámite la iniciativa por presentar un defecto de forma, otorgándose a la comisión un plazo de un mes para subsanar, por versar la proposición sobre algunas de las materias excluidas a la iniciativa popular, por carecer de homogeneidad temática, porque ya haya un proyecto o proposición de ley sobre el mismo objeto en pleno procedimiento legislativo, o por presentar un contenido igual o similar al de otra iniciativa legislativa popular ya propuesta en la misma legislatura. El acuerdo de inadmisión de la Mesa podrá ser impugnado mediante recurso de amparo en un plazo de tres meses.
Admitida la proposición, la comisión deberá reunir un mínimo de 500.000 firmas manuscritas o, desde la reforma de 2006, electrónicas, de ciudadanos inscritos en el censo electoral en un plazo de 9 meses desde la admisión a trámite, prorrogable por otros tres meses en casos de fuerza mayor apreciada por la Mesa del Congreso. Si la iniciativa se ejerciese fuera del periodo de sesiones, el plazo empezará a computarse en el periodo siguiente. La Junta Electoral Central será la encargada de garantizar la regularidad de la recogida de firmas, y a quien, al cabo de los 9 meses, se entregará el listado de firmas recogidas, debiendo comprobarlas y efectuar su recuento definitivo.
Recibida la notificación de haber alcanzado el número de firmas exigido, la Mesa mandará publicar la proposición, que será incluida en el orden del día del Pleno en un plazo máximo de seis meses para el debate de toma en consideración, en el cual un representante de la comisión promotora tendrá derecho a comparecer para defender la iniciativa. El resto de la tramitación parlamentaria continuará conforme al procedimiento legislativo ordinario previsto en los Reglamentos de las Cámaras, debiendo el Estado resarcir en este punto a la Comisión Promotora de los gastos de difusión y recogida de firmas hasta un máximo de 300.000 euros. Es importante señalar que las proposiciones presentadas por el pueblo en tramitación en alguna de las Cámaras no caducarán en caso de disolución de las Cortes Generales, aunque podrá retrotraerse al trámite que decida la Mesa de la Cámara.
La iniciativa autonómica y comunitaria
A nivel autonómico, todos los Estatutos de Autonomía reconocen también la posibilidad de que el pueblo participe en la creación de leyes autonómicas, desarrollada por la correspondiente legislación autonómica. Aunque estos regímenes guardan una importante similitud con el nacional, presentan algunas particularidades a destacar, como el número mínimo de firmas exigido, el cual es notablemente inferior al exigido a nivel nacional.
En la Unión Europea también existe una posibilidad semejante a través de la Iniciativa Ciudadana Europea, a través de la cual se puede proponer a la Comisión Europea una nueva legislación. Esta iniciativa requiere la presentación de al menos un millón de firmas de ciudadanos europeos de, como mínimo, siete Estados miembros diferentes, debiendo superar ciertos umbrales en cada uno de ellos.
Escaso éxito
Desde la aprobación de la Ley orgánica 3/1984, la iniciativa legislativa popular ha demostrado ser un mecanismo de democracia directa de escasa eficacia práctica para garantizar la participación del pueblo en los asuntos públicos. Entre las más de 150 iniciativas legislativas populares presentadas en este periodo democrático, solo cuatro de ellas han culminado con la aprobación de una ley, destacando entre ellas la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, que otorgó personalidad jurídica al Mar Menor. Un importante número de las iniciativas han sido inadmitidas a trámite en primera instancia por la Mesa del Congreso por defectos formales de la proposición, otras muchas han caducado al no alcanzar las 500.000 firmas en el plazo legal establecido, algunas han sido retiradas por la propia Comisión promotora, otras han sido rechazadas en la votación de toma en consideración en el Congreso y, algunas que han llegado a la fase constitutiva del procedimiento legislativo, han sido objeto de numerosas enmiendas durante su tramitación parlamentaria que han supuesto cambios sustanciales a la propuesta ciudadana. A pesar de estos datos, en las últimas legislaturas se ha constatado un incremento en el uso de este instrumento por la ciudadanía.