Bicameralismo desigual y asimétrico
David Delgado Ramos
Curso de última actualización (2026/2027)
El bicameralismo ha constituido el descriptor básico del modelo parlamentario español cuasi desde su origen constitucional, ya que, salvo en la Constitución de 1812 y en la de 1931, ha formado parte indisociable de nuestro parlamento. De hecho, durante la fase transicional y constituyente, al amparo de lo dispuesto en la Ley 1/1977, de 4 de enero, para la Reforma Política, existió también, de forma un tanto inédita para una fase preconstitucional, un modelo bicameral.
Salvo en el caso italiano, donde el bicameralismo es perfecto, el bicameralismo, en los regímenes parlamentarios se caracteriza por su carácter imperfecto, dado que una de las dos Cámaras, normalmente, la Cámara Baja, se sitúa como vértice del sistema en sus relaciones con el Ejecutivo, dado que posee la facultad de otorgar la investidura al gobierno, pero también retirársela, lo que no sucede con la Cámara Alta.
El actual bicameralismo español es deudor de ese planteamiento, al asumir que en la configuración de nuestras Cortes Generales, el Congreso de los Diputados y el Senado, pese a residenciar la representación y sede de la soberanía nacional, en el ejercicio de sus funciones y potestades -legislativa, presupuestaria y de control- dichas prerrogativas no son ejercidas por ambas Cámaras del mismo modo ni con la misma intensidad.
Una de las manifestaciones de esa asimetría se expresa, en primer lugar, en el diverso sistema electoral sobre el que se basa la representación y la representación misma. Así:
- Congreso de los Diputados: proporcional en listas cerradas y bloqueadas. Está compuesto por 350 diputados distribuidos de tal forma que a cada una de las 50 provincias se le asigna un mínimo de 2 diputados (Ceuta y Melilla eligen 1 cada una) y los 248 escaños restantes se distribuyen de forma proporcional según la población de cada territorio.
- Senado: mayoritario en listas abiertas en la modalidad de voto múltiple restringido. Los electores no podrán votar más que a tres de los cuatro puestos a cubrir por cada circunscripción electoral. Existen dos tipos de senadores, los electos y los de designación por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, distribuidos de tal forma que 208 senadores son elegidos directamente por los ciudadanos en las elecciones generales, mientras que los 58 restantes los designan las asambleas legislativas autonómicas (un senador por cada comunidad y uno más por cada millón de habitantes).
Por otro lado, en lo relativo a las tres funciones o potestades de las Cortes Generales:
- Función legislativa: en esta función la primacía del Congreso frente al Senado es máxima, ya que la totalidad de los proyectos de ley remitidos por el Gobierno inician su andadura parlamentaria en el Congreso. Tal es así que, incluso las iniciativas de los grupos parlamentarios del Senado, las proposiciones de ley, tras la toma en consideración son enviados al Congreso para la tramitación ordinaria. Con carácter general, tras la aprobación en el Congreso, es remitido al Senado, donde dispone de un tiempo limitado de dos meses -que, en caso de urgencia, puede acortarse a veinte días- para, bien aprobar el texto tal y como ha sido recibido, bien introducir enmiendas en el mismo, o bien ejercer el veto, expresado en forma de rechazo por mayoría absoluta. En este último caso, el Congreso, también por mayoría absoluta, puede ser levantado; si no alcanzase dicha mayoría, pasados dos meses podría, esta vez por mayoría simple, levantarlo. Del mismo modo sucede con las enmiendas, donde las aprobadas en el Senado son aceptadas o rechazadas en el Congreso por mayoría simple. Todo ello sirve para evidenciar que, en el ejercicio de la función legislativa, el Congreso tiene la última palabra casi siempre. La única excepción a esta regla y donde sí existe un bicameralismo equilibrado es en la aprobación de las reformas constitucionales, al exigirse en ambas Cámaras mayorías reforzadas para modificar la Constitución.
- Función presupuestaria: tal y como dispone la Ley General Presupuestaria, la tramitación de esta ley especial se inicia en el Congreso, con los debates de totalidad. En caso de que las enmiendas a la totalidad se aprobasen en el Congreso, el texto se devuelve al Gobierno, pero si se aprobasen, se remiten al Senado donde, si se introdujesen enmiendas o se ejerciese el veto, sería el Congreso quien, finalmente, podría rechazar las enmiendas por mayoría simple y aprobar definitivamente el texto.
- Función de control: es en esta función donde la asimetría entre ambas Cámaras se manifiesta con mayor intensidad, ya que la relación fiduciaria entre el ejecutivo y el legislativo se residencia exclusivamente en el Congreso. Si bien los parlamentarios de ambas Cámaras pueden utilizar las mismas figuras para ejercer la función -preguntas orales y escritas, solicitud de información, mociones e interpelaciones, entre otras- y la responsabilidad ordinaria del Gobierno conlleva que sus integrantes deban responder en ambas Cámaras, tanto la investidura como la cuestión de confianza y la moción de censura se celebran en exclusiva en el Congreso.
Esta asimetría se manifiesta también, en favor del Senado, en dos aspectos muy concretos, conectados con el ejercicio de su función legislativa y de control.
- Fondo de Compensación Interterritorial: la asignación de estos fondos se tramita mediante una Comisión Mixta paritaria de diputados y senadores que elabora un texto de consenso para su aprobación en ambas Cámaras. Si persisten las discrepancias o el acuerdo es rechazado, la propuesta se somete a votación por separado en los plenos del Congreso y del Senado. Finalmente, ante la falta de entendimiento, y sólo en ese caso extremo, el Congreso de los Diputados posee la facultad de imponer su criterio original, pero requiriendo obligatoriamente para ello el voto favorable de la mayoría absoluta de sus miembros.
Coerción estatal del artículo 155 CE: el Senado, como cámara de representación territorial, ejerce en exclusiva la potestad de autorizar al Ejecutivo para intervenir el autogobierno de una comunidad autónoma si esta muestra reiteradamente deslealtad constitucional o bien incumple sus funciones u obligaciones constitucionales.