Referéndum consultivo

El artículo 92 se enmarca en el Título III relativo al poder legislativo (Cortes Generales) en su capítulo dedicado a la elaboración de las leyes. Regula la figura de participación electoral directa denominada referéndum. El precepto aborda la consulta refrendaria, en primer lugar, desde su objeto o la finalidad a la que sirve, su naturaleza y sus destinatarios. En segundo lugar, los responsables constitucionales y competentes, que son la base del procedimiento. En tercer lugar, remite al desarrollo normativo mediante Ley Orgánica, ya que afecta a un derecho fundamental (art. 81.1 CE).

Como referentes históricos, cabe citar -entre otros posteriores- a la república de Weimar de 1919 y a la Constitución española de 1931 (II República). Durante el proceso constituyente el Anteproyecto de Constitución (art. 85) incluyó referéndums facultativos y vinculantes sobre decisiones políticas de especial trascendencia, aprobación de leyes votadas por las Cortes Generales aun no sancionadas y sobre la derogación de leyes ya en vigor (referéndum abrogativo). La iniciativa correspondía a cualquiera de las Cámaras o a tres Asambleas autonómicas y en el tercer caso, también a setecientos cincuenta mil electores (iniciativa popular). La Convocatoria correspondía al Rey, a propuesta del Gobierno. Sin embargo, en los debates constituyentes acabó acogiéndose la redacción del vigente texto definitivo (art. 92CE) defendido por Jordi Solé Tura arguyendo, en síntesis, que era mejor restringir al máximo estas consultas -atendiendo a los precedentes históricos-, el impulso del sistema de partidos, afianzar el sistema representativo y la racionalización del parlamento. Quedaron excluidos los referéndums legislativos y los abrogativos: “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos” (art. 92CE).

Es referéndum facultativo y consultivo, no jurídicamente vinculante, sin perjuicio de las consecuencias políticas de su resultado. Interpela al cuerpo electoral sobre “decisiones políticas de especial trascendencia” (concepto jurídico indeterminado) y debe convocarse a “todos los ciudadanos”. Conforme a la normativa de desarrollo (Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, Reguladora de las distintas modalidades de referéndum -LORMR-) y a la Jurisprudencia constitucional esta expresión abarca al Cuerpo completo del censo electoral oficial y con sometimiento a la Ley Electoral. Estamos, por tanto, ante “(…) una especie del género «consulta popular» con la que no se recaba la opinión de cualquier colectivo sobre cualesquiera asuntos de interés público a través de cualesquiera procedimientos, sino aquella consulta cuyo objeto se refiere estrictamente al parecer del cuerpo electoral (expresivo de la voluntad del pueblo: STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10) conformado y exteriorizado a través de un procedimiento electoral, esto es, basado en el censo, gestionado por la Administración electoral y asegurado con garantías jurisdiccionales específicas, siempre en relación con los asuntos públicos cuya gestión, directa o indirecta, mediante el ejercicio del poder político por parte de los ciudadanos constituye el objeto del derecho fundamental reconocido por la Constitución en el art. 23 (así, STC 119/1995, de 17 de julio)” [STC 103/2008].

Es un desarrollo del artículo 23 CE que establece que “los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos directamente y por medio de representantes”. También se relaciona con el pluralismo y estado democrático (art. 1 CE) y con facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (art. 9.2 CE).

La STC 31/2015 [FJ6] dice que estamos ante un referéndum (art. 92 CE) “(…) cuando el poder político convoca al conjunto de los ciudadanos de un ámbito territorial determinado para que ejerzan el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos emitiendo su opinión, vinculante o no, sobre una determinada cuestión, mediante votación y con las garantías propias de un proceso electoral”. Recuérdese que el art. 92 CE sólo prevé el referéndum no vinculante.

Por tanto, el art. 92 CE regula el referéndum en sentido estricto, en contraposición al resto de consultas populares de índole diverso (SSTC 76/1994, 119/1995, 103/2008, 31/2010, 42/2014 y 31/2015). Así, caben otros mecanismos de participación directa que prevean las leyes o los estatutos, dentro del marco de la CE y respetando el reparto competencial. Las SSTC 103/2008, 31/2010 reconocen que caben consultas populares no referendarias por procedimientos distintos de los que cualifican una consulta como referéndum, en el sentido del art. 92 CE. 

Para calificar una consulta como referéndum o, más precisamente, para determinar si una consulta popular se verifica «por vía de referéndum» (art. 149.1.32 CE) y su convocatoria requiere entonces de una autorización reservada al Estado, ha de atenderse a la identidad del sujeto consultado, de manera que siempre que éste sea el cuerpo electoral, cuya vía de manifestación propia es la de los distintos procedimientos electorales, con sus correspondientes garantías, estaremos ante una consulta referendaria. [STC 103/2008]. Así, la “autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum” es competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.32 CE).

El objeto de la consulta ha de ser una decisión política básica, pero no una norma.

El art 92. 2 establece: “el referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados”. La LORMR añade que “corresponde al Rey convocar a referéndum, mediante Real Decreto acordado en Consejo de Ministros y refrendado por su presidente” (art.2.3 LORMR). La autorización del Congreso ha de ser por mayoría absoluta (art. 79.2 CE y art. 6 LORMR). La solicitud del presidente del Gobierno deberá contener los términos exactos en que haya de formularse la consulta.

En concreto, el Real Decreto de convocatoria contendrá el texto íntegro del proyecto de disposición (o decisión política objeto de la consulta). Señalará claramente la pregunta o preguntas al Cuerpo electoral convocado y determinará la fecha de votación entre los treinta y los ciento veinte días posteriores a la fecha de publicación en BOE del propio Real Decreto. El referéndum se decidirá por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto en el ámbito que corresponda a la consulta y la circunscripción será, en todo caso, la provincia, además de las circunscripciones electorales de Ceuta y Melilla (art. 5 LORMR). No cabe celebrar referéndum durante la vigencia de los estados de excepción y sitio o en los noventa días posteriores a su levantamiento. Si se declararan estando ya convocado quedará suspendida su celebración (art. 4 LORMR).

Conforme a STC 103/2008 los requisitos orgánico-procedimentales del referéndum del art. 92 CE son: (i) cuerpo electoral -censo- como sujeto consultado ;(ii) conformado y articulado mediante procedimiento electoral (Ley Electoral); y (iii) las garantías propias del proceso electoral.

En 2003 la Ley Orgánica 20/2003 de 23 de diciembre introdujo dos tipos penales en materia de referéndums. De una parte (art. 506 bis) a la autoridad o funcionario público que convocase o autorizase la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum, o facilitase o promoviera su celebración careciendo manifiestamente de competencias o atribuciones se podrían imponer penas de prisión e inhabilitaciones absolutas. De otra, castigaba con penas de prisión a los participantes como interventores o que facilitasen o promoviesen su realización, una vez acordada su ilegalidad (art. 521 bis). Ambos preceptos fueron derogados por Ley Orgánica 2/2005, de 22 de junio por lo que la convocatoria ilegal no se prevé como tipo penal específico.

Hasta la fecha, se han sometido a referéndum consultivo del art. 92 CE dos cuestiones: (i) la permanencia de España en la Alianza Atlántica (OTAN) y (ii) la ratificación por España del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, firmado en Roma el 29 de octubre de 2004. Para el primer caso el Congreso dio autorización el 5 de febrero de 1986, con referéndum el 12 de marzo de 1986 y resultado favorable a la propuesta del Gobierno. El segundo se celebró 20 de febrero de 2005, con un 77% de votos a favor.