Procedimiento legislativo 1/2

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO I

El procedimiento legislativo es el conjunto de actos y trámites necesarios para la elaboración y aprobación de una ley. Es un procedimiento que se define por el debate, discusión y deliberación pública sobre una determinada iniciativa legislativa que se realiza en el parlamento, entre los representantes de los ciudadanos allí presentes.

No existe un único procedimiento legislativo, pero sí un procedimiento legislativo ordinario o común y, junto a él, ciertos procedimientos especiales (que se definen por especificidades procedimentales respecto al procedimiento común).

El procedimiento legislativo, que aquí veremos sin detenernos en las variantes de los procedimientos especiales, se suele dividir en tres fases:

FASE INICIAL

En esta fase se pone en marcha el procedimiento de elaboración de una ley a través del acto de presentación de una “iniciativa legislativa”. De acuerdo con el art. 87 CE, corresponde al Gobierno, al Congreso de los Diputados, al Senado, a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y a la propia ciudadanía, en forma de iniciativa legislativa popular. Estas cuatro iniciativas se concretan en dos tipos, dependiendo del sujeto que las propone: las iniciativas que proceden del Gobierno se ejercen en forma de proyectos de ley, las demás formas de iniciativa se concretan en proposiciones de ley. Esta clasificación es relevante porque la tramitación de unas u otras muestra algunas diferencias.

a) Proyectos de ley (iniciativa de origen gubernamental).

Cuando en el seno del Gobierno se elabora una iniciativa se habla de un anteproyecto de ley, que suele ser objeto de diversos estudios y consultas. Estos anteproyectos se convierten en verdadera iniciativa legislativa en el momento en que son aprobados, ya como proyectos de ley, por el Consejo de Ministros, y éste los remite a la Mesa del Congreso de los Diputados para su ulterior tramitación. La tramitación parlamentaria de los proyectos de ley resulta prioritaria, dice el art. 89 CE; porque, a fin de cuentas, la dirección de la política que la Constitución atribuye al Gobierno (art. 97 CE) se resuelve en buena medida en la iniciativa para adoptar nuevas leyes o modificar las existentes. Y, de hecho, la inmensa mayoría de las leyes proceden de iniciativas gubernamentales, que son aprobadas por las Cortes Generales sin cambios sustanciales o, en su caso, con las modificaciones que el propio Gobierno y el grupo parlamentario que le apoya en las Cortes han considerado asumibles.

b) En cuanto las proposiciones de ley:

• De origen parlamentario: es la iniciativa de las cámaras, que corresponde en realidad a sus integrantes, a los diputados y senadores, en los términos que precisan los correspondientes Reglamentos. En la actualidad, pueden ejercerla quince Diputados, veinticinco Senadores o, en una u otra cámara, un grupo parlamentario.
• De origen autonómico: es la iniciativa legislativa que corresponde a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas pueden ejercer su iniciativa por dos vías diferentes, como precisa el art. 87.2 CE: solicitando “del Gobierno la adopción de un proyecto de ley”, lo que en rigor supone pedir al Gobierno que ejerza su propia iniciativa, o bien directamente remitiendo “a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha cámara un máximo de tres miembros de la asamblea encargados de su defensa”. No se debe confundir con la iniciativa legislativa de los parlamentarios autonómicos para activar el procedimiento de elaboración de una ley por parte de las asambleas de las comunidades autónomas.
• De origen popular: el art. 87.3 CE limita severamente sus posibilidades, exigiendo un número mínimo de firmas acreditadas ciertamente elevado (medio millón) y excluyendo que pueda versar sobre un extenso número de materias (“no procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia”; ni tampoco, a tenor del art. 166 CE, para la reforma de la Constitución). La ley orgánica que la regula ha restringido aún más la posibilidad de estas iniciativas mediante rigurosas exigencias organizativas y procedimentales.

FASE CENTRAL

La segunda fase del procedimiento legislativo, o fase central, es aquella en la que queda fijado el contenido de la ley, tras un conjunto de trámites en los que se produce el debate, discusión y deliberación sobre la iniciativa. En esta fase podrían distinguirse dos procesos consecutivos, que se desarrollan en el Congreso y, a continuación, en el Senado.

La fase central del procedimiento legislativo comienza en el Congreso de los Diputados, incluso en el caso de proposiciones de ley provenientes del Senado.

a) El primer trámite en el Congreso es la calificación y admisión a trámite de las iniciativas, que corresponde a la Mesa de la cámara. A partir de este momento, la tramitación tiene algunas especialidades según se trate de un proyecto o de una proposición de ley:

• Los proyectos de ley, una vez admitidos a trámite, son publicados y remitidos a la comisión competente por razón de la materia, a la vez que se abre el plazo de presentación de enmiendas. La admisión a trámite abre la fase constitutiva del procedimiento
• En el caso de las proposiciones de ley, la admisión a trámite no abre esa fase constitutiva, sino que ese momento queda condicionado por dos elementos.
  • Una vez admitidas a trámite las proposiciones son publicadas y remitidas al Gobierno, para que manifieste su criterio sobre la toma en consideración (el trámite ulterior que tendrá lugar en la cámara) y para que este exprese su conformidad o disconformidad en relación con la tramitación si la iniciativa implicara aumento de los créditos o disminución o disminución de los ingresos (situaciones que pueden condicionar la ejecución del programa económico del Gobierno aprobado en la ley de presupuestos).
  • Una vez manifestada la conformidad del Gobierno sobre los dos extremos anteriores, la proposición se somete al trámite de “toma en consideración” en el pleno de la cámara, en el que se realizará un debate de totalidad sobre la iniciativa y el pleno decidirá si hace suya la iniciativa (esto supone que la considera oportuna políticamente y viable). Es importante indicar que, en el caso de proposiciones de senadores, la consulta al Gobierno y la toma en consideración se realizan en el Senado antes de enviar la proposición al Congreso y, por ello, estos dos trámites no se repiten en el Congreso. Así, pues, la presentación de una proposición de ley, cualquiera que sea su autor, no garantiza que las Cortes debatirán el correspondiente texto con cierto detalle; porque en el trámite de “toma en consideración” el pleno del Congreso decide si tal iniciativa pasa o no a la fase central del procedimiento.
  • Superada la toma en consideración, la proposición de ley se envía a la comisión competente por razón de la materia y se abre el plazo de presentación de enmiendas.

b) Durante el plazo de presentación de enmiendas los Diputados pueden proponer cambios específicos en el articulado del texto (enmiendas parciales) o bien “enmiendas a la totalidad”, mediante las que piden la sustitución del texto de la iniciativa de ley por uno nuevo, presentado por ellos mismos, o simplemente la devolución del texto (estas enmiendas “devolutivas” solo caben en el caso de proyectos de ley o proposiciones del Senado, porque son los dos supuestos en los que no se ha producido toma en consideración en el Congreso). Esas enmiendas a la totalidad dan lugar a un primer debate en el pleno de la cámara, en el que se decide si la tramitación legislativa se detiene en ese punto (por devolución), si sigue adelante con el texto propuesto por la enmienda a la totalidad de sustitución.

c) Tras el debate de totalidad, si se ha producido, las proposiciones y proyectos pasan, junto con las enmiendas al articulado, a la comisión legislativa del Congreso que corresponde de acuerdo con la materia que tratan. En la comisión se forma una ponencia de unos pocos diputados, que elaboran un “informe” (El “informe de la ponencia”) sobre el texto y las enmiendas; y, a partir del mismo, la comisión aprueba su dictamen (el “dictamen de la comisión”), incorporando las enmiendas que estima oportuno. El dictamen de la comisión, junto con las enmiendas que los Diputados desean mantener, pasan de nuevo al pleno de la cámara para su debate y votación final.

(Continuar en la entrada Procedimiento legislativo 2/2).