Los Estatutos de Autonomía

1. Introducción

La Constitución española de 1978 estableció en su Título VIII la posibilidad de que España se organizase territorialmente en Comunidades Autónomas (CCAA). Como resultado, nuestro país cuenta con 17 Comunidades Autónomas, con capacidad para producir sus propias normas jurídicas. La principal de estas normas es el Estatuto de Autonomía de cada Comunidad, que constituye una fuente especial de derecho, por su función, contenido, procedimiento de elaboración y posibilidad de control.

Las CCAA poseen su propio derecho. Sus normas se integran en el conjunto del ordenamiento jurídico español, a la vez que forman un «subordenamiento» jurídico en cada Comunidad. La Constitución establece las bases para la organización de estas Comunidades y establece que cada una de ellas adopte un Estatuto de Autonomía, que es la norma institucional básica y de cabecera en el derecho de cada Comunidad Autónoma. Este Estatuto, además de constituir formalmente a la Comunidad Autónoma, establece sus competencias y regula el funcionamiento de sus instituciones.

El Estatuto de Autonomía, como norma jurídica, tiene las siguientes funciones:

• Crea la Comunidad Autónoma;
• Establece la estructura institucional autonómica;
• Regula la producción del derecho propio de la Comunidad Autónoma;
• Determina las competencias de la Comunidad Autónoma;
• Se sitúa en la cúspide del ordenamiento autonómico y es canon de validez de las leyes autonómicas.

Y, además, puede funcionar como una norma programática, con mandatos a los poderes públicos autonómicos, que enunciarse como derechos subjetivos.

2. Contenido

2.1 Contenido mínimo

Los Estatutos de Autonomía, según el artículo 147 de la Constitución, deben establecer un contenido mínimo, que incluye aspectos como la denominación de la Comunidad, la delimitación de su territorio, la organización de sus instituciones y las competencias asumidas. Las competencias de cada Comunidad se eligen a partir de un catálogo constitucional, con límites impuestos por las competencias exclusivas del Estado. Para algunas comunidades (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía) que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 151, es obligatorio incluir una organización de carácter parlamentario, aunque el resto de CCAA también han adoptado este modelo sin estar obligadas a ello.

2.2. Contenido adicional

Además de este contenido mínimo, las CCAA pueden incluir contenido adicional en sus Estatutos, siempre y cuando no contravenga la Constitución. Esto permite que cada Comunidad Autónoma regule aspectos como la creación de divisiones territoriales propias, como ocurre con las comarcas en algunas autonomías. También forma parte del contenido de los Estatutos las normas sobre su reforma.

3. Elaboración

El proceso de elaboración de los Estatutos de Autonomía en España, según el Título VIII de la Constitución de 1978, depende de la vía de acceso a la autonomía elegida. Para las comunidades que acceden mediante el artículo 143 o el artículo 144, la iniciativa de acceso a la autonomía corresponde a las Diputaciones provinciales y a los municipios. El Estatuto es redactado por una asamblea mixta de miembros de las Diputaciones provinciales y parlamentarios elegidos en dichas provincias, y luego enviado a las Cortes Generales para su aprobación como ley orgánica.

Para las comunidades que optan por la vía del artículo 151, la iniciativa corresponde también a las Diputaciones y municipios, pero se exige un referéndum ratificatorio de la iniciativa. Posteriormente, el Gobierno convoca a una asamblea de parlamentarios de las provincias implicadas para redactar el Estatuto, que debe ser ratificado por mayoría absoluta de sus miembros. Una vez ratificado, se estudia en las Cortes Generales y se somete a referéndum. Si es aprobado por el cuerpo electoral, vuelve a las Cortes para su aprobación, tras lo cual el Rey sanciona el texto como ley orgánica.  

Este proceso de elaboración implica un carácter paccionado, así como la participación no solo del Parlamento, sino también de órganos cuasi-parlamentarios e, incluso, del cuerpo electoral.

4. Reforma

La reforma de los Estatutos de Autonomía sigue un procedimiento legislativo especial. Destaca la exigencia de referéndum para los Estatutos establecidos por el artículo 151 CE, algo que la Carta Magna no prevé para los del artículo 143. Sin embargo, algunas reformas recientes han introducido referendos para ratificar posteriores reformas de los Estatutos en este segundo grupo de normas, y otros mecanismos especiales, como el envío de delegaciones a las Cortes Generales para defender los proyectos de reforma.

5. Control

El control de los Estatutos de Autonomía es ejercido por el Parlamento y por el Tribunal Constitucional. Con respecto al primero, las Cortes Generales examinan los proyectos de estatuto durante su tramitación legislativa, permitiendo modificaciones.

Con respecto al segundo, el Tribunal Constitucional ejerce su control mediante el recurso de inconstitucionalidad, que, para el caso de los Estatutos de Autonomía, también puede tener carácter previo desde 2015.

6. Naturaleza jurídica

En cuanto a la naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía, la Constitución dispone que estos se aprueban mediante leyes orgánicas, según el artículo 81.1. Esto ha generado un debate doctrinal sobre si los estatutos deben considerarse leyes orgánicas o una fuente de derecho diferenciada. Un sector de la doctrina sostiene que los Estatutos son leyes orgánicas, mientras que otro sector argumenta que, debido a su contenido, finalidad y el procedimiento especial de aprobación (que implica tanto a las Cortes Generales como a las asambleas autonómicas e incluso puede requerir referéndum), los Estatutos representan una categoría jurídica especial. La aprobación mediante ley orgánica sería, en este último enfoque, un requisito formal que no definiría completamente la naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía.