Las Comunidades Autónomas

LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS 

Las Comunidades Autónomas son entes territoriales dotados de una organización propia, de un conjunto de competencias que representan el ámbito de su autonomía y de autonomía financiera para ejercitarla.

La autonomía de las Comunidades Autónomas se concreta en un ámbito material en el que pueden tomar decisiones legislativas y ejecutivas. Conforme al sistema de distribución de competencias que establece la Constitución, cada una de ellas decide, a través de su Estatuto de Autonomía, las competencias que asume a partir de las posibilidades que ofrecen los listados de los arts. 148 y 149 CE que ya se han mencionado. Así pues, es cada Comunidad la que define su ámbito competencial. En términos generales es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas el establecimiento de sus instituciones internas, la garantía de su identidad cultural y el orden público, mientras que al Estado central le corresponden en exclusiva las materias relativas al aseguramiento de la unidad y soberanía del Estado (relaciones exteriores, defensa, aduanas…), la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos fundamentales y la política económica general. Pero la mayor parte de las materias son compartidas y esto exige una labor de interpretación y delimitación que en ocasiones resulta muy complicada.

A) Autonomía organizativa

Las Comunidades Autónomas están dotadas de la organización necesaria para ejercer las competencias que asumen. La organización de una Comunidad Autónoma se regula en su Estatuto de Autonomía, que tiene para ello un margen amplio de libertad, ya que la autonomía supone, entre otras cosas, capacidad para autoorganizarse. La Constitución prevé, no obstante, unos elementos básicos que se deben respetar:

i. Las Comunidades Autónomas que asuman desde el primer momento el nivel más alto de competencias (las de la llamada vía rápida) deben disponer de un órgano legislativo y un órgano ejecutivo, con características similares a las de los órganos centrales del Estado y cuya relación recíproca sea la propia de los sistemas parlamentarios (art. 152.1 CE). Además, de forma más concreta, exige:

– La asamblea será elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio.
– El presidente será elegido por la asamblea de entre sus miembros.
– Al presidente le corresponderá la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la representación ordinaria del Estado en la Comunidad.

ii) No hay previsión para los territorios que accediesen a la autonomía por otra vía, distinta de la vía rápida, porque en 1978 no se sabía aún si todos los territorios se iban a convertir en Comunidades con potestades legislativas y, por tanto, si necesitarían un parlamento propio; sin embargo, mediante los Pactos Autonómicos de 1981 se acordó que todas las Comunidades Autónomas accedieran a la autonomía política, que asumieran competencias legislativas y que, para ejercerlas, se dotasen de una asamblea legislativa.

iii) De otro lado, la Constitución define el Poder Judicial conforme a los principios de unidad y exclusividad, y encomienda la función jurisdiccional a un único cuerpo de jueces y magistrados, lo que excluye la existencia de órganos judiciales autonómicos.

A pesar del amplio margen de maniobra del que disponían, porque, como se puede comprobar, la Constitución contiene unas exigencias mínimas, todos los Estatutos de Autonomía regulan la organización de las respectivas Comunidades Autónomas de forma muy similar. Dicha regulación se ha desarrollado mediante las correspondientes normas de la Comunidad Autónoma (reglamento de la Asamblea legislativa, ley del gobierno y la administración, ley electoral) de forma también muy parecida en todos los casos. La organización de las Comunidades Autónomas, además, es prácticamente igual a la de los órganos centrales del Estado:

i) La asamblea legislativa es el órgano legislativo de la Comunidad Autónoma. Se trata siempre de una única cámara organizada según del modelo del Congreso de los Diputados, tanto en lo referido al estatuto de sus miembros como a su organización interna, funcionamiento y sistema electoral, lo que varía sustancialmente de una Comunidad a otra es el número de parlamentarios. Entre las principales diferencias cabe citar: la estructura unicameral, algunas diferencias menores en el estatuto de sus miembros (inmunidad limitada y régimen diferente de aforamientos, que ha sido eliminados en algunas Comunidades Autónomas), la existencia de subgrupos e intergrupos parlamentarios en algunos casos, y el establecimiento de vías de participación ciudadana en las funciones parlamentarias (presentación de enmiendas o de preguntas al ejecutivo) también en algunos casos.

ii) El Presidente autonómico y el Consejo de Gobierno integran el poder ejecutivo de la Comunidad Autónoma. El Presidente es elegido por la Asamblea mediante un sistema de investidura inspirado en el establecido por el art. 99 CE para elegir al Presidente del Gobierno central, pero, a diferencia del Presidente del Gobierno central, debe ser miembro de dicha Asamblea. Además de las funciones propias de la presidencia de un gobierno (dirección del gobierno y la administración, y la suprema representación de la Comunidad) le corresponde la representación ordinaria del Estado en la Comunidad Autónoma (en ejercicio de la cual promulga las leyes autonómicas, por ejemplo). El Consejo de Gobierno está formado por el Presidente y los Consejeros que éste elija, que serán los titulares de las diferentes Consejerías en que se estructure la administración autonómica, siguiendo el modelo del Gobierno y la Administración central.

El esquema organizativo se completa con otros órganos que también han seguido el modelo de los existentes en el nivel central: defensor del pueblo autonómico, tribunal de cuentas, consejo consultivo, agencias de protección de datos, entre otros.

B) Autonomía financiera

La autonomía política exige, para hacerse realidad, autonomía financiera: capacidad para adoptar decisiones sobre la obtención de recursos económicos y sobre el gasto de los ingresos que obtengan con ellos. Esta autonomía se ejerce con los límites derivados del principio de coordinación con la Hacienda estatal y del principio de solidaridad entre todos los españoles (art. 156 CE).

La Constitución no establece un modelo de financiación, sino que enumera los recursos de los que pueden disponer las Comunidades Autónomas (art. 157) y se remite para su concreción a una ley orgánica. La LO 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas establece un régimen común y un régimen especial para el País Vasco y Navarra, que deriva del reconocimiento de los llamados “derechos históricos”.

En cuanto a la autonomía de gasto, las Comunidades Autónomas aprueban sus propios presupuestos, que en su caso pueden financiar mediante la emisión de deuda. Pero el art. 135 CE (reformado en 2011) y la ley que lo desarrolla han introducido el principio de estabilidad presupuestaria como límite a la capacidad de endeudamiento de las Comunidades Autónomas: fijan un límite de déficit y de deuda, prevén diversos supuestos en los que cabe superarlo, la forma de corregirlo y la responsabilidad en caso de incumplimiento.