Instituciones de la UE

INSTITUCIONES DE LA UE

Es cierto que el denominado “patriotismo europeo”, que comienza a tomar cuerpo en la época de la Ilustración, encarna un potencial emancipador de primer orden. A título de ejemplo baste citar a Montesquieu para quien “Europa es un único país, compuesto por múltiples provincias”, o al abate Charles Irénée Castel, que propuso la creación de una Liga Europea sin fronteras interiores, gobernada por un Senado de 24 miembros y con una unión económica. La publicación en 1795 en el viejo continente, convulsionado en ese momento por diversas guerras, de la obra de Kant “La paz perpetua”, en el que proponía una Federación de Estados libres bajo la forma republicana y una “ciudadanía universal europea” es central. Esta propuesta ejerce una innegable influencia en los proyectos de la organización europea.

También es cierto que el conocido planteamiento neofuncionalista de Jean Monnet, que se convierte en hegemónico tras la segunda guerra mundial, y que es el que teje la actual Unión Europea, resulta ser mucho más modesto en sus intenciones iniciales. Pero no es menos cierto que tal proyecto

• Se evidencia en la Europa de la segunda posguerra como la única propuesta realista capaz de forjar una organización supranacional caracterizada por su determinación jurídica, de conformidad con ese marco histórico, en el que los procesos políticos se consideran determinados por el Derecho en una medida desconocida hasta ese momento. La Unión Europea actúa, desde un principio, como oportunamente se ha señalado, como “comunidad de Derecho”.
• Se diferencia desde el primer momento de las clásicas organizaciones internacionales, esbozando rasgos que permiten identificar en el mismo planteamientos también autónomos y específicos. Principalmente porque los Tratados acordados, como es bien sabido, crean un ordenamiento con instituciones supranacionales capaces de crear Derecho directamente aplicable sobre los ciudadanos de los Estados miembros.

Tal marco institucional, previsto en la actualidad por el Tratado de Lisboa (firmado por los Estados miembros de la UE el 13 de diciembre de 2007 y cuya entrada en vigor data del de diciembre de 2009) está integrado por siete instituciones: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas Europeo (artículo 13.1 TUE).

En cualquier caso, son cuatro las instituciones tradicionalmente centrales, previstas ya desde los primeros tratados constitutivos de las iniciales comunidades europeas: el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo y el Tribunal de Justicia.

Al Tribunal de Justicia le está encomendado desde un primer momento el ejercicio de la función jurisdiccional, en garantía del Derecho comunitario (actual Derecho de la Unión Europea) incluso frente a los demás poderes, y para la salvaguardia de los Tratados en cuanto fuente suprema de tal Derecho; la jurisprudencia emanada por este órgano es decisiva para profundizar en la integración. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea es la autoridad judicial de la Unión, y es una institución jurisdiccional única, integrada por dos órganos jurisdiccionales: el Tribunal de Justicia y el Tribunal General creado en 1988. En cualquier caso, el ejercicio de tal función no reside en exclusiva en este tribunal, sino en un conjunto judicial más amplio que engloba a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros.

El Consejo es el órgano central en el sistema institucional de la Unión; representa, en general, el interés de los Estados miembros, y en particular, el de sus gobiernos. Está compuesto por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, y facultado para comprometer al Gobierno del Estado al que represente y para ejercer el derecho de voto (corresponde a cada Estado miembro determinar de qué modo estará representado en el Consejo, por lo que la interpretación de la expresión “rango ministerial” es en la práctica muy flexible). Aunque el Consejo es un órgano único, desde 1958 se reúne en formaciones diferentes en función de los asuntos que se traten.  El Tratado de Lisboa dispone que “el Consejo ejercerá conjuntamente con el Parlamento Europeo la función legislativa y la función presupuestaria”.

El Parlamento Europeo es la cámara de representación de los pueblos europeos. Ha ido ganando poder con el transcurso de la integración; todo progreso en la atribución de competencias a la Unión Europea ha supuesto un aumento de las correspondientes al Parlamento Europeo.

• Desde 1952 a 1979 sus miembros eran designados por los parlamentos nacionales de los Estados miembros. El Consejo Europeo de París de 1974 avaló la iniciativa del Parlamento sobre la cual el Consejo redactó el acta relativa a la elección de los representantes en la Asamblea por sufragio universal directo; se aplicó por primera vez en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 1979. En cualquier caso, el Acta Única Europea de 1986 no prevé un procedimiento electoral uniforme, sino que contiene algunos principios y criterios comunes.
• Las facultades de concurso sobre la producción del Derecho europeo a través, inicialmente del procedimiento de codecisión (creado por el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992, cuya entrada en vigor data del 1 de noviembre de 1993), posteriormente denominado procedimiento legislativo ordinario, si bien resultan aún insuficientes para asemejarlo a los órganos legisladores de los Estados miembros, no deben subestimarse.

La Comisión Europea es la institución que representa a la Unión Europea, al promover el interés general de la Unión (artículo 17.1 TUE). Dispone del muy importante derecho de iniciativa legislativa, aunque con el Tratado de Lisboa comparte en algunos casos tal derecho con un grupo de Estados o el Parlamento Europeo. Le compete a su vez velar por la aplicación, desarrollo y cumplimiento de los Tratados y del conjunto de las normas europeas; asume así la función ejecutiva, disponiendo de poderes de gestión de las políticas europeas y de ejecución del presupuesto. El número de miembros de la Comisión ha sido siempre una cuestión polémica; desde los años ochenta ha habido una tendencia a reducir el número de miembros. Hasta la ampliación de la Unión en 2004 la Comisión se componía de 20 miembros; la práctica hasta ese momento permitía que los Estados con mayor extensión pudieran tener dos comisarios y el resto uno. La imposibilidad de seguir esta regla no escrita con la ampliación genera un conflicto no menor; el Tratado de Lisboa prevé una composición más reducida de la Comisión que el Consejo Europeo de diciembre de 2008 deja en suspenso.

La genérica función de dirección política, que en los regímenes constitucionales nacionales suele corresponder al Gobierno, queda conferida en la Unión al Consejo Europeo; no estaba originariamente previsto en los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, y sus precedentes se remontan a 1961 con la celebración de la primera Cumbre Europea. El Acta Única Europea institucionaliza el Consejo Europeo, con la previsión de que se reunirá al menos dos veces al año; el Tratado de Maastricht esboza en términos generales su composición y funcionamiento. El Tratado de Lisboa incluye, por primera vez, al Consejo Europeo en el marco institucional de la Unión; lo que supone, entre otras cosas, el sometimiento de sus decisiones al control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, del que estaba exento hasta ahora, aunque solamente en la medida en que este ejerza competencias con efectos jurídicos frente a terceros (artículo 263.1 TFUE)

A estas instituciones hemos de añadir, como hemos señalado anteriormente, el Tribunal de Cuentas Europeo y el Banco Central Europeo. El Tribunal de Cuentas Europeo es una institución a la que corresponde “la fiscalización o control de cuentas de la Unión”. El Banco Central Europeo, creado por el Tratado de Maastricht, es el eje de la adopción de decisiones en materia monetaria en los países de la Unión que han adoptado el euro como moneda única.

Es cierto así que el reparto de poderes entre los órganos básicos en la política de la Unión, así como el sistema de checks and balances que implica, responde en realidad, antes que a una diferenciación de funciones, a los diversos elementos e intereses que compone la Unión Europea y al peso que se concede a cada uno de ellos. Así, el Parlamento Europeo representa al cuerpo electoral de los Estados miembros; sería el representante de los pueblos europeos. El Consejo y el Consejo Europeo serían órganos de expresión de los intereses particulares de los Estados. La Comisión, por su parte, simbolizaría el interés general de la Comunidad, con independencia de los intereses estatales, aunque no con supremacía sobre ellos. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea encarnaría el poder judicial de la Unión.

 La actual debilidad democrática en la Unión Europea trae causa de ello; pero los progresos que se han dado en aras a una determinación constitucional y democrática de la Unión Europea tampoco deben ser subestimados.