Financiación de las Comunidades Autónomas

Introducción a la financiación de las Comunidades Autónomas

Lluís Subiela Escat (UNED)
Curso de última actualización: 2025/2026

En esta entrada se abordan los recursos de las Comunidades Autónomas tal y como se establece en la Constitución y se regula en la legislación que desarrolla dichas previsiones constitucionales. Además, se expone sintéticamente el modelo de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, que se explica con más detalle en la Videoclase que complementa esta entrada.

1. REGULACIÓN

1.1.        Preceptos constitucionales

El sistema de financiación autonómica se fundamenta en diversos preceptos del Título VIII de la Constitución. Sin embargo, como en otros asuntos relativo al modelo territorial, la Carta Magna no estableció un sistema cerrado, sino que se remitió a normas infraconstitucionales para su concreción.

El art. 156.1 CE establece los principios rectores de la financiación autonómica (autonomía financiera, entendida como autonomía de gasto y suficiencia de recursos; coordinación con la Hacienda estatal; solidaridad entre españoles). Por su parte, el art. 157 se ocupa de los recursos de las Comunidades. Su apartado primero determina que estos son: (i) los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, los recargos sobre los impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado; (ii) los propios impuestos, tasas y contribuciones especiales de las CCAA; (iii) las transferencias del Fondo de Cooperación Interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos del Estado; (iv) los rendimientos procedentes del patrimonio de cada Comunidad y los ingresos de derecho privado; (v) y el producto de las operaciones de crédito. El apartado segundo prohíbe a las Comunidades establecer tributos sobre bienes situados fuera de su territorio o que impidan la libre circulación de mercancías o servicios; y el tercero establece la reserva de ley orgánica en materia de financiación autonómica.

El art. 158 se refiere a la intervención del Estado en la financiación de las Comunidades. El art. 158.1 permite que en los Presupuestos Generales del Estado se establezca una asignación a las Comunidades para garantizar un nivel mínimo de prestación de los servicios públicos territoriales en toda España. El art. 158.2 tiene por objeto el Fondo de Cooperación Interterritorial al que se refiere el art. 156.1, que se prevé para hacer efectivo el principio de solidaridad y para corregir desequilibrios económicos. Dicho fondo irá dirigido a gastos de inversión de las Comunidades Autónomas y, en su caso, de las provincias.

Asimismo, debemos considerar la competencia exclusiva del Estado sobre la Hacienda general (art. 149.1.14 CE) y la potestad tributaria originaria estatal frente a la derivada de las Comunidades (art. 133.1 y 2 CE), de manera que estas establecer tributos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado. Todo ello se complementa con los principios de solidaridad y equilibrio territorial de los arts. 2 y 138.1 CE.

Además, la Disposición Adicional primera de la Constitución ampara los derechos forales históricos de las tres provincias vascas y Navarra. De acuerdo con este precepto, el País Vasco y Navarra cuentan con regímenes especiales de financiación, establecidos en el Estatuto de Autonomía vasco (Concierto económico) y en la Ley Orgánica de Amejoramiento del régimen foral navarro (Convenio económico) y en las leyes que los desarrollan.

1.2.        Normas legales

Tal y como prevé la Constitución, la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas es la norma encargada de regular el régimen común de financiación de las Comunidades Autónomas. Esta ley orgánica también establece especialidades y particulares en los regímenes de financiación de Canarias y de Ceuta y Melilla. Esta norma ha sido modificada en multitud de ocasiones, siendo la última vez en 2022. Una de las mayores reformas fue la que se produjo en 2009. Precisamente ese año se aprobó la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, para todas las materias sobre las que no hay reserva de ley orgánica.

También deben mencionarse la Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra; y la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco; estas normas regulan los regímenes especiales de financiación de estas dos Comunidades.

2. EL SISTEMA DE FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE RÉGIMEN COMÚN

Este modelo, aplicable a todas las Comunidades (excepto el País Vasco y Navarra) con especialidades en Canarias, Ceuta y Melilla, se rige por los principios de autonomía financiera, coordinación y solidaridad. En cuanto a los recursos del sistema, debemos señalar:

• En cuanto a los tributos propios y recargos, cabe mencionar que, dado que las Comunidades no pueden establecer impuestos sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado, los impuestos propios de las CCAA sean principalmente medioambientales, sobre grandes superficies o sobre bebidas azucaradas, por ejemplo. Los recargos no han sido utilizados en la práctica.
• Los tributos cedidos: debemos distinguir entre aquellos en los que el Estado cede solo la recaudación y aquellos en los que se ceden también competencias normativas (por ejemplo el IRPF). En cuanto a la recaudación, puede cederse el 100% (impuesto de sucesiones y donaciones, por ejemplo) o un porcentaje (como el 50% del IRPF o del IVA)
• Las transferencias y asignaciones a cargo de los PGE: se articulan a través de diversos fondos, que se distribuyen entre Comunidades siguiendo diferentes criterios objetivos. Ahora nos ocuparemos de ellos en detalle.
• Otros ingresos: entre los que se encuentran la deuda, los rendimientos derivados del patrimonio o ingresos como multas, sanciones o precios públicos.

2.1.        Los fondos

Los fondos constituyen instrumentos esenciales de redistribución o nivelación que permiten aplicar los principios del sistema mediante diversos cálculos. Debemos distinguir entre las transferencias horizontales, que se nutren de ingresos de las propias Comunidades para repartirlos entre ellas, y las verticales, financiadas directamente a cargo de los Presupuestos Generales del Estado. Estos mecanismos sirven para estructurar la financiación y garantizar, en última instancia, una prestación de servicios suficiente y equivalente en todo el territorio.

      Para determinar la asignación de estos fondos, se emplean dos elementos: el coste efectivo de los servicios transferidos, para calcular la necesidad de gasto, y distintos criterios de reparto. El coste efectivo de servicios transferidos toma como referencia el gasto histórico que realizaba el Estado en el momento de la transferencia, actualizado según la tasa de variación de los ingresos tributarios del Estado, si bien algunos expertos advierten que este valor puede reflejar un mero status quo y no las necesidades reales actuales. Por último, la variable de población ajustada actúa como criterio principal de reparto de recursos, ponderando aspectos demográficos y geográficos que influyen directamente en el coste de los servicios prestados.

      Los fondos del sistema son:

• Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales o Fondo de Garantía. Sus recursos se distribuyen de acuerdo con la variable de población ajustada.
• Fondo de Suficiencia Global, para el que se usa la variable de coste efectivo de los servicios transferidos.
• Fondos de Convergencia Autonómica, que son dos: Fondo de Competitividad y Fondo de Cooperación
• Mención aparte merece el Fondo de Compensación Interterritorial. Junto con él existe un Fondo Complementario de dicho Fondo de Compensación. Repercute en las CCAA, pero queda al margen del funcionamiento del SFCRC.

2.2.        Funcionamiento

Para comprender el funcionamiento conjunto del sistema, debemos partir de la recaudación teórica: las Comunidades no disponen directamente de toda su capacidad normativa, sino solo de un 25%, mientras el 75% restante se mutualiza en el Fondo de Garantía para redistribuirse según el criterio de población ajustada. Complementariamente, el Fondo de Suficiencia Global asegura, bajo el parámetro del «coste efectivo», que ninguna región pierda recursos respecto al modelo anterior a 2009, lo que obliga a las comunidades que superan el índice de referencia a contribuir activamente al fondo. Por último, los Fondos de Convergencia actúan para corregir desajustes de renta o situaciones de infrafinanciación.

Dado que la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) centraliza la mayor parte de la recaudación en España, toda esta compleja arquitectura de redistribución se materializa normalmente a través de transferencias del Estado, ya sea mediante las liquidaciones definitivas o a través de entregas a cuenta.

3. CUESTIONES DE INTERÉS

Finalizamos este texto haciendo referencia a algunas cuestiones de interés y problemas del sistema de financiación, que se abordan con más detalle en la Videoclase que complementa esta entrada.

Los principales problemas del actual sistema de financiación son la insuficiencia global de las Comunidades Autónomas y la inequidad horizontal entre territorios, pues el diseño de 2009 priorizó acuerdos políticos sobre el criterio de población ajustada, generando ingresos insuficientes para cubrir los servicios básicos. Esta disfunción castiga especialmente a la Comunitat Valenciana, Murcia, Andalucía y Castilla-La Mancha.

Estos problemas se suman a la escasa autonomía normativa de las Comunidades, a la caducidad del modelo, la falta de lealtad institucional y a lo extremadamente complejo que es el sistema, lo que dificulta su comprensión por parte de los ciudadanos. Por ello, los expertos urgen a implementar un fondo de nivelación transitorio y una reforma profunda que simplifique el sistema y garantice ingresos suficientes para las Comunidades Autónomas.