El Estado autonómico

EL ESTADO AUTONÓMICO 

La forma de organización territorial de un Estado se refiere al modo en que se distribuye el ejercicio del poder público en el territorio de ese Estado, en concreto entre los órganos centrales con competencias sobre todo el territorio y los entes con autonomía para gestionar competencias en un ámbito territorial determinado. Toda forma de organización territorial combina un determinado grado de centralización con otro de descentralización: algún nivel de centralización resulta imprescindible para que podamos hablar de la existencia de un Estado; mientras que la presencia de entes que encarnen algún grado de descentralización del poder resulta también imprescindible para gestionar eficazmente los territorios relativamente amplios de cualquier Estado o por motivos políticos (para acercar el ejercicio del poder a los ciudadanos, atender demandas de autonomía y como forma adicional de división del poder).

La cuestión es, pues, la intensidad de la descentralización, que puede ser muy diversa. Se habla de una descentralización administrativa cuando los entes territoriales disponen sólo de “autonomía administrativa”, para ejercer funciones ejecutivas; o puede llegar a ser política, cuando esos entes disponen de “autonomía política” y ejercen también funciones legislativas. Pero lo cierto es que, más allá de esos dos grandes modelos, el nivel de descentralización de un Estado concreto depende de múltiples factores históricos, sociales, culturales y políticos, que en última instancia determinan el grado de integración política de la comunidad estatal. Por eso existen casi tantos modelos de organización territorial del poder como Estados: su organización nunca es fruto de la aplicación de un modelo previo, sino de la decisión adoptada en un momento determinado a la vista de unas concretas circunstancias históricas, políticas y sociales. La forma en la que un Estado se organiza territorialmente expresa esa decisión básica acerca del modo en que se va a distribuir el ejercicio del poder en el territorio de ese Estado.

A la hora de definir la organización territorial del Estado, los autores de la Constitución de 1978 se enfrentaban a uno de los problemas políticos que la historia de España arrastraba desde hacía más tiempo, la llamada cuestión territorial. En efecto, con los Decretos de Nueva Planta aprobados por Felipe V a principios del siglo XVIII se habían eliminado los regímenes particulares de los territorios de la Monarquía Hispánica, creando un Estado centralizado, que, salvo el breve periodo de la II República, se mantuvo hasta 1978. Al iniciarse la “transición política”, tanto los partidos nacionalistas con muy fuerte implantación en Cataluña y el País Vasco como la izquierda de tradición federalista exigieron una forma de organización políticamente descentralizada. Dar satisfacción a tales peticiones se convirtió en condición necesaria para dotar de legitimidad a la Constitución y al proceso de transición en su conjunto. Para ir aplacando las tensiones nacionalistas, sin aplazar todas las decisiones hasta la adopción de la Constitución, se abrió en 1977 un proceso paralelo de negociaciones que llevó al establecimiento de un régimen provisional, las llamadas “preautonomías”, que pretendían sobre todo el reconocimiento simbólico de instituciones propias en el País Vasco y Cataluña. Al mismo tiempo, en las negociaciones sobre la Constitución, los nacionalistas exigían que la autonomía estuviera abierta a un alto nivel de autogobierno, pero todos consideraban que no se podía generalizar a toda España el alto nivel de descentralización política que vascos y catalanes demandaban; en otros territorios ni se reclamaba tal autonomía política, ni existían los medios y la experiencia necesarios para gestionarla. Por eso, los constituyentes de 1978, habiendo heredado un Estado fuertemente centralizado y teniendo que buscar un difícil consenso, acordaron dejar abierto el modelo, para que su diseño final se determinase en un momento posterior.

La Constitución, por tanto, no dio al Estado una forma políticamente descentralizada, no diseñó el “Estado autonómico” que hoy conocemos; sólo lo hizo posible, estableció las reglas para desarrollar un proceso voluntario y gradual de descentralización, de forma similar a como ya se había hecho en la Constitución de 1931.

a) En primer lugar, el art. 2 CE reconoce el principio de unidad del Estado y a continuación, dentro de esa unidad, el derecho a la autonomía de “nacionalidades y regiones”; éstas, si así lo deciden, pueden constituirse en Comunidades Autónomas (CCAA), los entes territoriales en que se organiza el Estado autonómico. Puesto que la autonomía se reconoce como un derecho que nacionalidades y regiones pueden ejercer, el elemento central en la construcción del Estado autonómico ha sido el llamado “principio dispositivo”: las normas que regulan la autonomía no son imperativas, no se imponen a los territorios, sino que quedan a su disposición. Son los territorios los que deciden voluntariamente si ejercen el derecho a la autonomía, si se convierten en CCAA, qué competencias asumen e incluso cómo se organizan; siempre, eso sí, de acuerdo con las reglas que establece el efecto la Constitución. Los principios de igualdad y solidaridad, recogidos en la Constitución, complementan los fundamentos constitucionales del modelo, ayudando a articular autonomía y unidad.

b) La Constitución regula, pues, los requisitos, procedimientos y límites para ejercer el derecho a la autonomía. Se trata de una regulación compleja, ya que se establecieron requisitos y procedimientos diferentes para supuestos distintos, de modo que cada territorio pudiera encontrar el ritmo adecuado para el acceso a la autonomía que pretendiese; el objetivo fundamental era, en cualquier caso, permitir un reconocimiento rápido de un amplio nivel de competencias para los territorios que habían expresado más claramente la demanda de autonomía.

A partir de las previsiones constitucionales se ha configurado el actual Estado autonómico. Su proceso de construcción se puede esquematizar en tres fases.

Entre 1978 y 1983 se constituyeron CCAA en todo el territorio del Estado. Las primeras fueron Cataluña y el País Vasco, cuyos Estatutos se negociaron al mismo tiempo que la Constitución. Las demás se crearon entre finales de 1981 y principios de 1983. En ello fueron determinantes los Acuerdos Autonómicos de 1981, firmados entre los partidos mayoritarios, en los que se decidió impulsar el proceso de descentralización de modo que todos los territorios se constituyesen en CCAA con autonomía política, pues en 1978 se había pensado que el proceso de descentralización podía llevar a un Estado con dos tipos de CCAA: unas con autonomía política y otras sólo con autonomía administrativa. Fue, en su conjunto, un proceso políticamente complicado; no hay que olvidar que se estaba decidiendo un reparto de poder. En cuanto al resultado, la característica más destacable del Estado autonómico de 1983 fue la existencia de dos tipos de CCAA: unas (Cataluña, País Vasco, Galicia, Andalucía, Navarra, pero también Canarias y Valencia) con mayores competencias y una organización institucional más completa; las demás, con menos competencias y una organización más sencilla.

En 1992 los dos partidos mayoritarios firmaron unos nuevos acuerdos para ampliar las competencias de las CCAA del segundo tipo, de modo que en 1994 se redujeron las diferencias entre los niveles competenciales. Esta homogeneización provocó malestar en los sectores nacionalistas de ciertas CCAA, que defienden una posición singular para ellas.

Entre 2006 y 2011 se produce una nueva fase de reformas con las que se actualizó y amplió el contenido de los Estatutos (creación de nuevos órganos, nueva ampliación de competencias, incorporación de catálogos de derechos, de la referencia a la integración europea…) y se trataron de resolver ciertos problemas técnico-jurídicos. El nuevo Estatuto de Cataluña generó importantes problemas políticos; planteado por el Parlamento catalán en términos muy ambiciosos, fue primero rebajado por las Cortes Generales y luego objeto de una Sentencia del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucionales muchos de sus artículos (STC 31/2010).

Como consecuencia de las previsiones constitucionales y del proceso de construcción del Estado autonómico, las características más destacadas de éste son:

a) Es un modelo abierto, no sólo por su parcial “desconstitucionalización”, sino sobre todo porque su diseño depende de la voluntad de los territorios (principio dispositivo), aunque el modelo ahora está mucho más cerrado que en 1978, cuando las incertidumbres sobre el resultado final eran máximas. Aunque la doctrina ha insistido en la necesidad de reformar la Constitución para constitucionalizar el modelo que ya se ha construido, el único proyecto presentado al efecto, en 2005, no prosperó, porque también existen importantes intereses políticos en el mantenimiento de la apertura del modelo y de la incertidumbre.

b) Es un modelo heterogéneo (formado por Comunidades con distinto nivel de competencias) y asimétrico (no todas las Comunidades tienen una posición similar). La heterogeneidad es consecuencia del principio dispositivo, por el que cada Comunidad decide las competencias que asume y cómo se organiza; el resultado podría haber sido aún más heterogéneo, pero en realidad lo es sólo limitadamente. La asimetría se debe a que la Constitución reconoce a algunas CCAA y sólo a ellas ciertas peculiaridades, denominadas “hechos diferenciales”, vinculadas con tradiciones jurídicas (los “derechos históricos” de los “territorios forales” o el derecho civil propio de algunas Comunidades), hechos geográficos (la insularidad y la distancia a la península) o elementos culturales (la lengua propia); tales hechos diferenciales permiten que estas CCAA asuman determinadas competencias relacionadas con dichas materias.