Composición del Congreso de los Diputados

LA COMPOSICION DEL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS Y LAS DINÁMICAS DE FUNCIONAMIENTO DE LA FORMA DE GOBIERNO

En apenas unos días estamos llamados a diferentes convocatorias electorales: municipales y autonómicas. Junto a importantes ayuntamientos en juego en los que las encuestas no muestran claros ganadores como Barcelona, Madrid o Valencia, hay también varias comunidades (de las doce que celebran comicios en esta ocasión) que, según los últimos sondeos pueden cambiar de color político en sus gobiernos y condicionar severamente las posiciones de los partidos (al estilo de los principios de Groucho Marx) previas a las próximas elecciones generales que habrán de celebrarse antes de finalizar el año.

En esas elecciones generales decidiremos sobre la composición del Congreso de los Diputados y del Senado. Sobre la composición del Senado y la forma de elección de los senadores ya hemos aportado materiales docentes a esta web y corresponde ahora dar algunas pinceladas sobre el Congreso que complementen las grabaciones subidas. Una cámara que, como es bien sabido, tiene un peso muy superior al Senado en nuestro particular “bicameralismo asimétrico”; es, por ejemplo, la única de las dos cámaras que participa en el procedimiento de investidura del Presidente del Gobierno y la única que puede exigir su responsabilidad política a través de una moción de censura.  

El Congreso está integrado por trescientos cincuenta diputados. Así lo establece la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, concretando las previsiones constitucionales que permiten una horquilla que oscila entre un mínimo de trescientos y un máximo de cuatrocientos diputados.

La misma cifra de parlamentarios se eligió ya en las primeras elecciones democráticas, en junio de 1977, de acuerdo con lo establecido en el Decreto Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales. Es, por tanto, una cifra que se ha mantenido durante medio siglo, pese al incremento de la población representada: en 1977 apenas rebasaba los treinta y seis millones, ahora se han sumado más de diez millones (un incremento de un treinta por ciento de población sin haber aumentado ni un solo escaño).  Y ello pese a que ya inicialmente las cifras, comparadas con otros países de nuestro entorno más cercano, permitían hablar de una cámara de reducidas dimensiones. Así, el profesor Alzaga, en sus tempranos comentarios a la Constitución, señalaba que “tomando como término de comparación países como Francia o Italia, donde la ratio número de Diputados/número de habitantes oscila en torno a un Diputado cada ochenta mil habitantes o fracción superior a cuarenta mil, a nuestros treinta y seis millones de españoles les podría corresponder una Cámara Baja de cerca de cuatrocientos cincuenta Diputados”.

En diferentes momentos se ha barajado la posibilidad de subir hasta la franja superior de la horquilla, asociándolo a las reflexiones sobre la proporcionalidad de la cámara, que podría ser mayor con una cifra superior de diputados, o bien, en sentido inverso, a los debates sobre la estabilidad del Gobierno, planteándose incluso que los nuevos diputados pudieran suponer una suerte de prima al partido más votado en las elecciones. Esto último parece, cuando menos, de dudosa constitucionalidad.

Más allá de esta cuestión referente a la cifra lo cierto es que los debates se han acostumbrado a centrar en la fórmula electoral (pobre D´Hont, aquel matemático belga del siglo XIX y al que recurrente e injustamente se le echan las culpas de tantas cosas), el umbral electoral (que en la práctica suele ser inoperante ya que los umbrales reales suelen ser mucho más elevados) o la circunscripción (provincial) y las bajas magnitudes (en líneas generales) de las mismas.

El número concreto de representantes a elegir en cada circunscripción, partiendo de un mínimo de dos, se fija antes de cada elección por criterios poblacionales. En las últimas elecciones generales las provincias con mayor número de diputados fueron Madrid (treinta y siete), Barcelona (treinta y dos) y Valencia (quince). La que menos, Soria, con dos (aparte, claro está, de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, cada una de las cuales elige solo uno). Pero también hubo ocho circunscripciones con sólo tres diputados, diez con cuatro y siete con cinco. Esos números tan bajos excluyen a los partidos menores e incluso medianos, elevando en la práctica el umbral electoral; impiden que el reparto se acerque verdaderamente a la proporcionalidad de la que nos habla la Constitución; y, finalmente, provocan que las provincias con menos habitantes, gracias al mínimo de dos diputados, tengan una representación mayor de la que les correspondería si solo se atendiera a su población. Por poner algún ejemplo de las últimas elecciones celebradas, en la circunscripción de Soria los escaños obtenidos sólo representaron al sesenta y ocho por ciento de los votantes, quedando sin representación más de un tercio de los mismos; y si comparamos esta circunscripción con la de Madrid, si bien Madrid multiplica por casi diecinueve los diputados de Soria, la población es setenta veces superior.

Las discusiones sobre estas cuestiones que afectan a la composición del Congreso de los Diputados son recurrentes. Se intensificaron a partir de 2015, cuando aumentó de la fragmentación política en el Congreso, con la consecuencia de que llegó a ser imposible formar en él una mayoría de investidura y se provocaron por ello dos disoluciones automáticas de las Cámaras en 2016 y 2019. En estos mismos años triunfó por primera vez en cuatro décadas una moción de censura (2018) y se constituyó el primer gobierno de coalición a nivel nacional (2020). Todo ello muestra que la actual forma de elección del Congreso de los Diputados, estable a lo largo del tiempo, es compatible con la evolución de la forma de gobierno. Como se apunta en la introducción a la encuesta de la revista Teoría y Realidad Constitucional que verá la luz en el segundo semestre de este año, “la presencia de un mayor número de actores políticos, sumado a otros fenómenos, nos está permitiendo comprobar la capacidad de adaptación a la nueva situación de los poderes legislativo y ejecutivo, que están experimentando variaciones en sus dinámicas de funcionamiento tradicionales”. Los cambios, por un lado “afectan a la manera en que los distintos órganos constitucionales ejercen sus competencias” pero de igual manera a las relaciones inter-órganos.  Algo que hace, en fin, “que nuestra forma de gobierno parlamentaria adquiera nuevas texturas y exhiba sus límites y potencialidades”. Aparte de las respuestas por escrito que se darán en la encuesta, también dedicamos a estos temas la última jornada de los Debates Constitucionales en la que participaron los profesores Ana Carmona, Esther Seijas y Enrique Guillén.  

Las elecciones locales y autonómicas de mayo próximo serán un interesante ensayo político de cara a las elecciones generales de final de año, un elemento más de la campaña electoral que, sin solución de continuidad, vamos a continuar viviendo durante estos meses. En ella volverán a surgir debates sobre la composición del Congreso, la fragmentación parlamentaria, el número de representantes, las fórmulas electorales, etc. Quizá, como en las anteriores elecciones de 2019, los programas electorales de algunos partidos vuelvan a incluir referencias al respecto. Pero lo cierto es, más allá de eventuales reformas, las dificultades para lograr un sistema parlamentario que resulte funcional y sea a la vez percibido como representativo radican en la falta de cultura institucional por parte de políticos y partidos, que en los últimos tiempos se está poniendo sobre todo de manifiesto en los bloqueos a la hora de renovar determinadas instituciones; especialmente sangrante es el retraso de casi cinco años en la renovación de los vocales del Consejo General del Poder Judicial. Mientras los partidos sigan dando prioridad en su actuación a la perspectiva electoral sobre la institucional, con comportamientos más parecidos a los de aficiones rivales en un partido de fútbol, cualquier avance en esta línea resultará complejo.