Reforma constitucional

LA REFORMA CONSTITUCIONAL

La reforma constitucional es el instrumento que permite la revisión y/o modificación parcial del Texto Constitucional a fin de conseguir, a través del  procedimiento establecido para ello, la pretendida y necesaria adecuación entre la Norma Fundamental y la nueva realidad sociopolítica, sin que ello suponga una ruptura con el régimen constitucional, esto es, garantizándose la permanencia y continuidad constitucional, así como la configuración de la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico.

REFORMA CONSTITUCIONAL: EVOLUCIÓN HISTÓRICA

La Constitución de Estados Unidos de 1787 incorpora, por primera vez, un procedimiento especial de reforma en su artículo V, considerándose el primer Texto Constitucional escrito y rígido. Una rigidez constitucional que, desde el principio, sirvió para diferenciar la Ley Constitucional, concebida como Ley Suprema, del resto de Leyes elaboradas por el Parlamento. Se consolida la idea de la supremacía de la Constitución y de su legitimidad democrática. A pesar de ello, los cambios de la Constitución norteamericana no se han llevado a cabo a través del instituto de la reforma constitucional, sino mediante la introducción de Enmiendas a la Constitución. En Estados Unidos, de ordinario, la adaptación de la Constitución a la nueva realidad cambiante se efectúa mediante el control judicial de la constitucionalidad de las leyes, en otras palabras, mediante la interpretación que los Jueces asumen de la Constitución tras la Sentencia del Juez Jhon Marshall de 1803, en lugar de realizarse a través del instituto de la reforma constitucional.

Por lo que a Europa se refiere, se suelen distinguir cuatro etapas en la evolución del instituto de la reforma constitucional. La primera etapa se inicia con el Constitucionalismo revolucionario del siglo XVIII, cuyos Textos Constitucionales incorporan complejos procedimientos de reforma que hacen inviable su revisión (Constitución española de 1812; Constituciones francesas de 1791, 1793 y 1795); la segunda estaría constituida por las “Constituciones pactadas” de las Monarquías limitadas, donde los Textos Constitucionales en tanto son el “pacto” entre el Rey y el Parlamento, carecen de la previsión de un procedimiento de  reforma específico, pudiendo ser modificados por el procedimiento legislativo ordinario (acuerdo entre el Rey y las Cortes. Constituciones españolas de 1837, 1845 y 1876); en la tercera etapa se inscriben los Textos Constitucionales del periodo de entre guerras (1919-1940) en los que se generaliza la recepción del instituto de la reforma constitucional, incorporándose, incluso, limitaciones a la reforma mediante la proclamación del carácter irreformable de determinados principios del régimen político instaurado; para terminar dando paso a una cuarta y última etapa con el Constitucionalismo de la segunda posguerra, una etapa que se extiende hasta el momento actual, y que se caracteriza por la consolidación de la configuración de la Constitución como la norma suprema del ordenamiento jurídico, y en consecuencia, por la definitiva recepción de la justicia constitucional, adquiriendo la reforma constitucional un significado parecido al que, desde su inicio, tuvo en Estados Unidos. La reforma constitucional es un instrumento que se utiliza excepcionalmente, pues, de ordinario, la adaptación de la Constitución a la nueva realidad cambiante se efectúa a través de la interpretación que los Tribunales Constitucionales hacen de los preceptos constitucionales.

FUNCIONES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

• Permite adaptar la Constitución, esto es, la realidad jurídica a la realidad política sin que exista una ruptura de la continuidad formal del ordenamiento jurídico y del régimen político del Estado.
• Permite colmar las lagunas del Texto Constitucional.
• Impide la ruptura violenta con el régimen político que la Constitución establece.
• Supone la expresión de los cambios que se producen en la realidad constitucional.

LÍMITES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

El poder de reforma puede ser objeto de límites. Los límites pueden ser:

• Materiales: “materias” o “contenidos” de la Constitución que no pueden ser objeto de modificación, convirtiéndose en “cláusulas de intangibilidad”.
• Temporales: espacios de tiempo en los que se excluye la revisión constitucional.
• Cláusulas de intangibilidad: prohibición de reformar determinadas partes o materias de la Constitución dirigidas a impedir la modificación de la forma del régimen político; la forma de distribución territorial del Estado; o la forma de la Jefatura del Estado.

La Constitución española vigente prevé su reforma total (art. 168), esto es, no contiene cláusulas de intangibilidad. Sin embargo, esto no debe interpretarse como la posibilidad de modificar los principios del régimen democrático español, ya que, en ese caso, no estaríamos ante una reforma constitucional sino ante una destrucción de la Constitución.

La Constitución española contiene expresamente un límite temporal (art.169), impidiéndose que se “inicie” una reforma constitucional en tiempo de guerra o durante los estados de alarma, de excepción y de sitio (la Constitución prohíbe que se “inicie” un proceso de reforma no que continúe un proceso de reforma ya iniciado).

REFORMA CONSTITUCIONAL Y FIGURAS AFINES

Suele ser habitual distinguir la reforma constitucional de otras figuras afines (SCHMITT):

• Destrucción de la Constitución: supresión de la Constitución existente y del poder constituyente en el que se fundamenta.
• Supresión de la Constitución: modificación total de la Constitución a través del procedimiento constitucionalmente previsto. Se identifica con la Reforma total de la Constitución.
• Reforma constitucional: modificación parcial de la Constitución a través del procedimiento constitucionalmente previsto. Se identifica con la Reforma parcial de la Constitución.
• Quebrantamiento de la Constitución: vulneración ocasional de la Constitución sin alteración de su texto.
• Suspensión de la Constitución: declaración de la no vigencia temporal de determinados preceptos constitucionales.
• Mutación constitucional: cuando la modificación constitucional no va acompañada de una alteración formal del texto de la Constitución (consecuencia de la práctica política, del desuso de una facultad o competencia constitucional, o incluso de la interpretación constitucional).

PROCEDIMIENTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL    

En atención del procedimiento de reforma, BRYCE distinguió entre:

• Constituciones flexibles: se pueden modificar a través del procedimiento legislativo ordinario (Constitución británica).
• Constituciones rígidas: prevén procedimientos especiales y más dificultosos para su modificación. La complejidad del procedimiento varía, pudiendo consistir en el establecimiento y creación de órganos específicos para la reforma; en trámites procedimentales distintos y de mayor complejidad (Constitución española de 1978).

PROCEDIMIENTOS DE REFORMA EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA

La Constitución española es una Constitución rígida. En su Título X prevé dos procedimientos de reforma en función de la materia susceptible de modificación.

1. Iniciativa de reforma (art. 166 CE)

Están legitimados para iniciar una reforma constitucional:

• el Gobierno (acuerdo y aprobación en Consejo de Ministros que deberá remitirse al Congreso de los Diputados, acompañado de una Exposición de Motivos y antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos),
• el Congreso (suscrita por dos Grupos Parlamentarios, o la quinta parte de los miembros de la Cámara),
• el Senado (suscrita por 50 Senadores que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario),
• las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (solicitud al Gobierno de la adopción de un proyecto de reforma, o remisión de una proposición de reforma a la Mesa del Congreso).

2. Procedimiento ordinario o general (art. 167 CE)

Tendrá lugar cuando se trate de una reforma parcial que no afecte al Título Preliminar, a la Sección 1ª del Capítulo II del Título I, o al Título II de la Constitución.

Procedimiento:

1. Aprobación por mayoría de 3/5 de cada Cámara del proyecto o proposición de reforma.
2. Ante la falta de acuerdo entre las Cámaras: formación de Comisión Mixta paritaria de Diputados y Senadores dirigida a obtener un texto consensuado. El texto deberá de ser aprobado por mayoría de 3/5 de ambas Cámaras. Si no se obtiene dicha mayoría, el texto se entenderá aprobado mediante mayoría absoluta del Senado y 2/3 del Congreso.
3. La décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras puede solicitar que el texto de reforma sea sometido a referéndum dentro de los 15 días siguientes a su aprobación (referéndum potestativo y resultado vinculante).

3. Procedimiento agravado o especial (art. 168 CE)

Procedimiento más rígido y/o complejo que pretende la protección especial de determinadas materias. Deberá de ser utilizado cuando se dirija a:

• La revisión total de la Constitución,
• La revisión parcial que afecte al Título Preliminar (arts. 1 a 9, elementos esenciales del régimen constitucional); Sección 1ª, del Capítulo II del Título I (arts. 15 a 29, derechos y libertades fundamentales); Título II (arts. 56 a 65, Corona).

Procedimiento:

1. Aprobación por ambas Cámaras de la conveniencia de la reforma (mayoría de 2/3 en cada Cámara).
2. Disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones generales.
3. Ratificación por las nuevas Cortes Generales de la decisión de reformar adoptada por las Cortes anteriores (mayoría absoluta en el Senado, y mayoría simple en el Congreso de los Diputados).
4. Tramitación y aprobación del texto (mayoría de 2/3 de cada una de las Cámaras).
5. Ratificación por referéndum del texto de reforma (referéndum obligatorio y vinculante).

Reformas de la Constitución española

Utilización del procedimiento ordinario:

• En 1992, art. 13.2 CE
• En 2011, art. 135 CE

Bibliografía de referencia

• NAVAS CASTILLO, A; NAVAS CASTILLO F: El Estado Constitucional Multinivel, Dykinson, Madrid, 2016.
• TORRES DEL MORAL, A.: Estado de Derecho y democracia de partidos, Editorial Universitas, Madrid, 2022.