Procedimiento legislativo 2/2

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO II
(Continuación. Véase proc. legislativo I)

El texto que ha quedado aprobado tras la tramitación en el Congreso de los Diputados es enviado al Senado.

En esta cámara, el procedimiento se caracteriza, principalmente, por la limitación de los tiempos de su intervención. Según establece el art. 90.2 CE, el Senado dispone de un tiempo máximo de dos meses a partir del día de la recepción del texto para oponer su veto al mismo, si desea rechazarlo por completo, o para introducir las enmiendas al articulado que considere oportunas (art. 90.2 CE). Esto significa que los plazos de cada uno de los trámites en esta cámara son fijos, breves y perentorios.

En cuanto al procedimiento en el Senado, los trámites son muy similares a los que se suceden en el Congreso, con alguna especificidad derivada de las facultades que la Constitución reconoce al Senado: esta cámara puede aprobar el texto enviado por el Congreso, oponer un veto al mismo (lo que supone rechazarlo por completo) o introducir enmiendas al articulado.

Así, el texto aprobado por el Congreso de los Diputados es publicado en el Senado, remitido a la comisión competente por razón de la materia y se abre un plazo de presentación de vetos o enmiendas al articulado. En caso de que no se presenten vetos o enmiendas, el texto se debate y vota en el pleno para su aprobación final. En el caso de que se presenten vetos o enmiendas, estos se envían junto con el texto aprobado por el Congreso a la comisión competente, que podrá nombrar un Ponencia (que elaborará un informe de la Ponencia) sobre el texto y las enmiendas; a partir del mismo, la comisión aprueba su dictamen (el “dictamen de la comisión”), incorporando las enmiendas que estima oportuno. El dictamen de la comisión, junto con las enmiendas que los Diputados desean mantener, pasan de nuevo al pleno de la cámara. En el debate final que tiene lugar en el pleno de la cámara se han de discutir y someter a votaciones las propuestas de veto, si las hubo, y las de enmienda del texto. Así, si se presentó algún veto, este se debate y somete a votación en primer lugar. Solo si no se aprueba el veto, se debaten y votan las modificaciones o enmiendas que se hayan propuesta al texto.

El procedimiento en el Senado es, en definitiva, muy similar al que ha tenido lugar en el Congreso, con las dos variantes ya indicadas: la limitación del plazo y la condicionalidad del resultado.

En cuanto al resultado, la Constitución menciona dos posibilidades. El veto supone el rechazo del Senado al proyecto de ley remitido por el Congreso; el Senado sólo lo puede adoptar por mayoría absoluta, pero puede ser levantado por el Congreso de los Diputados ratificando el texto inicial también por mayoría absoluta, o incluso por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del veto (art. 90.2 CE). El mismo precepto señala que el Senado puede introducir enmiendas en el texto que le haya remitido el Congreso; también en ese caso deberá pronunciarse de nuevo el Congreso, aceptando o rechazando por mayoría simple las enmiendas introducidas en el Senado. Y, naturalmente, el Senado también podrá aceptar el texto que le ha remitido el Congreso de los Diputados sin oponer su veto ni proponer enmiendas, en cuyo caso aquel texto queda definitivamente aprobado. Con todo ello se muestra que en la tramitación de los proyectos o las proposiciones de ley el Senado puede ciertamente oponer obstáculos o introducir variantes, dando ocasión en este caso a mejoras técnicas o a nuevos pactos parlamentarios; pero el resultado, en último extremo, depende de su aceptación por el Congreso. El texto final de la ley será el que decida el Congreso: bien el mismo que fue remitido inicialmente al Senado (cuando éste no haya introducido enmiendas, cuando el Congreso las haya rechazado, o cuando haya levantado el veto del Senado), bien el que resulte de las enmiendas del Senado que hayan sido aceptadas por el Congreso.

FASE FINAL

Al texto así fijado aún le queda pasar por una fase final para convertirse efectivamente en ley. A ella se refiere el art. 91 CE: “El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”.

a) La sanción es hoy una formalidad. Mientras la soberanía del Estado correspondía al Rey, la sanción era el acto de voluntad por el que éste dotaba al texto de la ley, que le era propuesto por los parlamentos de la época, de la autoridad correspondiente a su propia soberanía; era, por tanto, un acto libre del rey soberano, que podía denegar su aprobación a los textos que le eran remitidos por las Cortes o convertirlos en leyes estatales. Esa posibilidad de veto regio se mantuvo, en una u otra forma, también durante el constitucionalismo decimonónico que descansaba sobre la soberanía compartida de las Cortes con el Rey; pero carece de sentido y desaparece por completo en los regímenes democráticos. Hoy la sanción sirve sólo para simbolizar que la ley expresa la máxima autoridad del Estado, representada por el Rey en cuanto Jefe del mismo. Pero se trata de una manifestación de voluntad que el Rey no puede denegar y que, por lo demás, tampoco es de su propia responsabilidad, dado que está sujeta al refrendo.

b) La promulgación consiste en la proclamación pública del mandato que la ley incorpora, y se formaliza con la fórmula ritual que encabeza (“A todos los que la presente vieren y entendieren. Sabed: Que las Cortes Generales han aprobado y Yo vengo en sancionar la siguiente ley”) y cierra (“Por tanto, mando a todos los españoles, particulares y autoridades, que guarden y hagan guardar esta ley”) el texto oficial de las leyes.

c) La publicación oficial de la ley en el Boletín Oficial del Estado, inmediatamente después de la sanción regia (por lo común al día siguiente), va ligada al principio general de seguridad jurídica y, en concreto, al de publicidad de las normas (art. 9.3 CE): sólo puede vincular como ley el texto que puede ser reconocido por todos como tal en virtud de su publicación formal. Por eso mismo, las leyes entran en vigor (esto es, comienzan a obligar y a producir efectos) tras su publicación, sin perjuicio de su eventual eficacia retroactiva. Lo hacen, por regla general, “a los veinte días de su completa publicación en el «Boletín Oficial del Estado», si en ellas no se dispone otra cosa” (art. 2.1 del Código Civil); pero es común que las propias leyes establezcan una entrada en vigor diferente, sea más rápida (por ejemplo, el mismo día de su publicación en el BOE o al día siguiente) o más lenta (si se trata de normas complejas de trasladar a la práctica y que exigen un cierto tiempo para su general aplicación).