Las relaciones en el Estado autonómico

LAS RELACIONES EN EL ESTADO AUTONÓMICO

La unidad del Estado es más que la suma de las partes que lo integran: es el resultado de un proceso de integración, el resultado del funcionamiento de una estructura organizada para conseguir tal unidad. Por eso, en un Estado políticamente descentralizado, en el que se ha distribuido territorialmente el ejercicio del poder, es decisivo regular las relaciones entre los órganos centrales del Estado y los entes territoriales del mismo, y las de éstos entre sí.

Las disposiciones de la Constitución al respecto son mínimas e insuficientes para tal objetivo: dejaron el modelo abierto a concreciones
posteriores que podían ser muy distintas. Se limitan a proclamar el principio de solidaridad (art. 2), a regular restrictivamente los convenios entre Comunidades (art. 145) y a establecer diversos mecanismos de control de las Comunidades Autónomas (arts. 153 y 155).

A) Las relaciones de inordinación permiten integrar la voluntad de las Comunidades Autónomas en los órganos centrales del Estado, no
sólo para favorecer la defensa de los intereses de las Comunidades en dichos órganos, sino, sobre todo, para convertir dicha voluntad en parte integrante de la voluntad unitaria del Estado. Por eso, este tipo de relaciones son determinantes de cara a la integración política de un Estado descentralizado.

Para ello la Constitución prevé fundamentalmente: la existencia de una cámara de representación territorial, el Senado, aunque apenas funciona realmente como tal, y existe la opinión generalizada de que debe ser reformado; la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas ante las Cortes Generales y la legitimación de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, para recurrir normas con rango de ley del Estado central que consideren contrarias a la Constitución. La práctica política y la legislación infraconstitucional han creado un instrumento más de inordinación, la Conferencia de Presidentes, en la que los presidentes de todos los ejecutivos pueden llegar a compromisos políticos que sirvan de impulso para la toma de decisiones en los órganos centrales del Estado.

B) Las relaciones de colaboración son determinantes para el correcto funcionamiento de una organización compleja como es la de un Estado descentralizado.

Nuestra Constitución no menciona expresamente el principio de colaboración, pero está implícito en toda organización territorial de un Estado. En su construcción y desarrollo ha desempeñado un papel fundamental el Tribunal Constitucional, según el cual este principio exige a los órganos centrales del Estado y a las Comunidades Autónomas: primero, que no obstaculicen el desarrollo de las competencias de los demás; y, segundo, que colaboren en el ejercicio de las competencias de los demás, intercambiando información, prestándose asistencia técnica e, incluso, estableciendo mecanismos de codecisión. El legislador, por su parte, ha recogido en la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público, de 2015, el conjunto de técnicas y órganos que sirven de cauce a la colaboración.

La colaboración puede establecerse entre los órganos centrales y las Comunidades Autónomas (colaboración vertical) o entre las Comunidades Autónomas (colaboración horizontal). En el Estado autonómico español, la mayoría de las relaciones de colaboración que se han desarrollado son de carácter vertical. Estas, a su vez, pueden tener carácter bilateral, entre el Estado central y sólo una Comunidad Autónoma, o multilateral, entre aquél y todas o la mayoría de las Comunidades Autónomas. A lo largo del proceso de construcción del Estado autonómico, los dos grandes partidos de ámbito nacional han tratado de impulsar la colaboración multilateral, mientras que las Comunidades con un mayor grado de autonomía, y en las que existen partidos nacionalistas, han intentado siempre establecer una relación bilateral con el Estado central que las singularice respecto de las demás.

Las relaciones de colaboración se articulan especialmente mediante órganos intergubernamentales de dos tipos: las conferencias sectoriales, en las que se reúnen representantes del Gobierno central y los Gobiernos autonómicos para discutir y abordar problemas comunes; y las comisiones bilaterales de cooperación, integradas por un igual número de representantes del ejecutivo central y del ejecutivo de una comunidad autónoma.

También se firman convenios entre el Estado central y las Comunidades Autónomas para realizar actuaciones de todo tipo, y se elaboran planes y programas conjuntos para lograr determinados objetivos.

C) Control y conflictos. El funcionamiento correcto de un Estado descentralizado exige que se prevean mecanismos de control y, sobre todo, vías para la solución de los conflictos que puedan darse.

Las relaciones de control sí están suficientemente definidas en la Constitución. En ella se establece, en primer lugar, que tanto los órganos centrales como las Comunidades Autónomas tienen la posibilidad de acudir a jueces y tribunales ante una actuación contraria a derecho. También se prevé el control económico y presupuestario ante el Tribunal de Cuentas y otras formas específicas de control (art. 153).

Y, por último, se establece además un mecanismo excepcional para los casos en los que una Comunidad Autónoma no cumpla sus obligaciones o atente gravemente al interés general, en el que se faculta al Estado central para que adopte las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso tales obligaciones (art. 155).

Los conflictos que puedan surgir se resuelven por la vía jurisdiccional, tanto por las vías judiciales ordinarias como a través de los recursos que pueden presentarse ante el Tribunal Constitucional:

          a)       En primer lugar, cualquier tipo de conflicto que surja permite acudir a la vía judicial ordinaria que corresponda; así, para recurrir actuaciones administrativas se utilizará la vía contencioso-administrativa, prevista tanto para controlar a la Administración central del Estado como a las de las Comunidades Autónomas (art. 106 CE).

          b)       En segundo lugar, se puede acudir ante el Tribunal Constitucional utilizando los siguientes recursos extraordinarios:

– Mediante el recurso de inconstitucionalidad se podrán impugnar las normas con rango de ley, tanto de los órganos centrales como autonómicos, que se estime que vulneran los mandatos constitucionales, incluidos los relativos a la distribución de competencias. Este recurso pueden presentarlo el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, y también los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, contra las normas con rango de ley del Estado central que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía.

– A través de la vía de los conflictos de competencias entre el Estado central y las Comunidades Autónomas, o entre éstas, el Gobierno y los órganos ejecutivos autonómicos pueden recurrir una norma o acto sin valor de ley que no respete la distribución de competencias. Los conflictos pueden ser positivos, cuando las dos instancias recaban para sí la competencia en debate, o negativos, cuando ninguna se considera competente. 

– Por último, el art. 161.2 CE permite al Gobierno impugnar las disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas que no tengan rango de ley en el plazo de los dos meses siguientes a su publicación, con la consecuencia automática de la suspensión de su vigencia, y basándose en cualesquiera vulneraciones constitucionales que no sean motivos competenciales.