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La utilidad de un instrumento de colaboración como la Conferencia de Presidentes como máximo órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno y las comunidades y ciudades autónomas, y que resucitó de un largo letargo durante la pandemia, está fuera de toda duda. Pero para que sea verdaderamente operativa debe funcionar, como así precisa su reglamento en su artículo primero, conforme el principio de lealtad institucional.
La lealtad, como ha repetido el Tribunal Constitucional en diferentes sentencias, debe presidir “las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial y constituye un soporte esencial del funcionamiento del Estado autonómico y cuya observancia resulta obligada” (vid. por todas la STC 247/2007, de 12 de diciembre), y que debe ponerse también de manifiesto evidentemente en el máximo órgano de cooperación política entre el Gobierno de la Nación y los gobiernos autonómicos. No está de más apuntar que los llamados estatutos de nueva generación han recogido de manera expresa este principio. El interés general debe ser el que guie la actuación de este órgano, soterrando intereses particulares, por más que ello pueda resultar más que complejo en no pocas ocasiones. Ello en el marco de un “deber de colaboración ínsito a la estructura misma del Estado de las Autonomías” (STC 113/2019, de 3 de octubre). Y en él, cuestiones como la transparencia y la rendición de cuentas se revelan de suma importancia.
Casi han transcurrido ya dos décadas desde la primera reunión de la Conferencia de Presidentes en 2004. En aquel momento, en buena medida ilusionante, parecía que este órgano estaba llamado a desempeñar un papel fundamental en el Estado autonómico, convirtiéndose en una pieza básica de su engranaje. Y, más aún, ante la ausencia de un Senado, tanto entonces como ahora, que actúe como verdadera cámara de representación territorial. Nació en un momento de inflexión de la evolución de este Estado, no en vano emergió en paralelo con el importante proceso de reformas estatutarias en buen número de comunidades autónomas, que potenciaron los diferentes instrumentos de cooperación con el Estado. Se comenzaban a tramitar entonces varias de estas reformas estatutarias que irían cristalizando en los nuevos textos. Se aprobaron así en un primer momento, y en esa misma VIII Legislatura (2004-2008), los estatutos de la comunidad valenciana (L.O. 1/2006, de 10 de abril), de Cataluña (L.O. 6/2006, de 19 de julio), de las Illes Balears (L.O. 1/2007, de 28 de febrero), de Andalucía (L.O. 2/2007, de 19 de marzo), de Aragón (L.O. 5/2007, de 20 de abril) y de Castilla y León (L.O. 14/2007, de 30 de noviembre). Y, no olvidemos tampoco, que poco tiempo atrás de su creación también se había planteado incluso, aunque finalmente quedara en nada, la posibilidad de elaborar un proyecto de ley general de cooperación autonómica. Recordemos que el objetivo de este proyecto, que finalmente no terminó de cuajar, no era otro, en palabras del Ministro de Administraciones Públicas, que “conseguir la integración de todas las Comunidades Autónomas en el proyecto común, a fin de asegurar el desarrollo armónico del conjunto en los ámbitos económico, social y cultural, haciendo realidad los principios de solidaridad e igualdad tanto personal como territorial”; y que al hilo del mismo se postulaba la creación de la Conferencia de Presidentes en un escenario que terminase potenciando el papel del Senado (Diario de Sesiones del Senado. Comisión General de las Comunidades Autónomas, VII Legislatura, nº 147, 12 de junio de 2001).
Unos años en los que hemos vivido, seguimos viviendo, crisis de muy diferente tipo. La última, la crisis sanitaria derivada de la epidemia de Covid19 que permitió resucitar la Conferencia. Si en el espacio de dieciséis años desde su creación en 2004, la Conferencia de Presidentes apenas se había reunido en seis ocasiones, en el corto espacio de dos años se reunió hasta en veinte ocasiones. Pero también crisis económicas, como la iniciada en 2008, o políticas, como la crisis derivada del procés y que tuvo su epicentro en el referéndum de independencia de 2017 y la posterior aplicación del artículo 155 del texto constitucional.
Nos encontramos ante un órgano que tiene la capacidad, si se quisiera aprovechar, de convertirse en un instrumento fundamental en el marco de nuestro Estado de las autonomías. La propia exposición de motivos del vigente Reglamento de la Conferencia de Presidentes, aprobado en marzo de 2022 (Orden TER/257/2022, de 29 de marzo), última de las reuniones de la Conferencia hasta el momento, destaca que ésta debe convertirse en la clave de bóveda o pieza clave del sistema de cooperación entre administraciones públicas.
Ahora bien, no son pocos los obstáculos que debe superar. Nada menor es el hecho de que los actores puedan primar criterios meramente partidistas, en lugar de primar el que debería ser propio de este tipo de foros, como es dar voz a sus respectivos territorios. Y lo cierto es que en algunas Conferencias esa ha sido la impresión, al generarse bloques entre comunidades presididas por las dos principales fuerzas políticas, apoyando unas las iniciativas del gobierno de la Nación cuando son de su mismo color político y oponiéndose otras en una suerte de ariete contra el gobierno cuando son de signo contrario. En este marco los alicientes económicos de alguna de estas convocatorias se han revelado fundamentales. Algo que puede ser determinante a la hora de pensar en una reunión de la Conferencia, ya que el color de los gobiernos autonómicos, especialmente cuando varios, o muchos de ellos, pueden ser de diferente signo al del Gobierno de la Nación, pueden ser un estímulo para una no convocatoria o, al menos, el retraso de la misma, hasta que la situación varíe, ya que ello podría plasmarse en una visible oposición a las políticas del gobierno.
Desde la óptica de las comunidades autónomas el esquema de incentivos ha sido evidente, pues como apuntó Caamaño “la realidad nos demuestra que solo se ha activado este instrumento de cooperación en momentos de aportaciones económicas complementarias, por parte de los órganos generales del estado, o ante particulares situaciones de crisis. En ambos casos, el verbo colaborar presenta un difícil encaje, pues, realidad, podríamos sustituirlo por la alocución presencia por conveniencia” (“Encuesta sobre la cooperación en el estado autonómico”, Teoría y Realidad Constitucional, nº 49, 2022, p. 71). A ello se une que algunas comunidades autónomas, que prefieren los réditos de las negociaciones bilaterales, no han asistido a varias de sus reuniones. Por ejemplo, en la última celebrada antes de que se produjera su revitalización durante el estado de alarma no asistieron los presidentes de las comunidades autónomas de Cataluña y País Vasco.
La posible incorporación de la Conferencia de Presidentes en una hipotética reforma constitucional del Titulo VIII ha sido defendido por un sector de la doctrina (Vid. por todos, Tajadura Tejada, J., “La Conferencia de Presidentes: origen, evolución y perspectivas de reforma”, Revista de Derecho Político nº 101, nº 101, 2018, pp. 551 y ss), no en vano, como se ha apuntado, “la imprevisión constitucional de las técnicas de colaboración, cooperación y coordinación, así como su insuficiente y desordenada regulación legislativa, han influido de forma determinante en el carácter yuxtapuesto con el que se ha desarrollado nuestro Estado autonómico” en el marco de una “dinámica que nos ha llevado a un «federalismo de conflicto» en lugar de a un «federalismo de cooperación»” (Montilla Martos, J.A., “Encuesta sobre la cooperación en el estado autonómico”, Teoría y Realidad Constitucional nº 49, nº 49, 2022. pp. 37/38). Una cuestión que se ha venido planteando desde tiempo atrás y que incluso fue considerada en el Informe del Consejo de Estado de 2006 sobre la reforma constitucional, aunque en este caso desechando su necesidad sobre la base de que el éxito y eficacia de la misma dependen en suma “de la voluntad política existente al respecto y de la conciencia de la necesidad de una actuación conjunta”. Una reforma que podría encontrar acomodo a la par de esa necesaria reforma del Senado que permitiera superar su papel de mera cámara de segunda lectura y que diera contenido por fin, cuatro décadas después, a su teórico papel de cámara de representación territorial.
Parece preciso continuar engrasando el engranaje de la cadena colaborativa que debiera integrar este órgano junto con el Senado y las conferencias sectoriales. Ahora bien, para ello resulta necesario integrar correctamente las diferentes voluntades, alejar en la medida de lo posible criterios partidistas sobre la base, debemos seguir insistiendo en esta idea, del principio de lealtad institucional.
Como apuntaron Gálvez y Ruíz (“Estado autonómico, cooperación intergubernamental y conferencias de presidentes”, Revista de Derecho Político nº 86, 2013, p. 249) resulta fundamental que “tanto el Estado central como las comunidades autónomas, superen los recelos históricos y entiendan que la cooperación intergubernamental va más allá de ser una mera -e importante- exigencia práctica para el adecuado funcionamiento de la estructura descentralizada”. Su consolidación (tanto de la conferencia en su versión vertical como horizontal), precisará que lleguen a ser “percibidas por todos los actores del Estado de las autonomías como herramientas que posibilitan, de un lado, la participación de los Gobiernos autonómicos en las decisiones del Estado, a través del debate sobre las políticas públicas de ámbito estatal y sobre las actuaciones de carácter estratégico, y de otro lado, el intercambio mutuo de experiencias para un mejor conocimiento de la realidad española, necesario para que el Estado autonómico pueda actuar de modo coherente y eficiente en el escenario cada vez más interdependiente y globalizado”. Se trata, en palabras de Díez Bueso, recientemente nombrada Magistrada del Tribunal Constitucional, de “crear un ecosistema de relaciones de colaboración donde todas las piezas se articulen y retroalimenten: auxilio, cooperación y coordinación deben actuar en planos distintos e ir de la mano” , alineando esa cooperación en el marco de “una planificación estratégica, que sirviera de base para todos los instrumentos de cooperación y, en su caso, resultara coherente y acorde con los objetivos de la coordinación estatal cuando ésta exista” (“Encuesta sobre la cooperación en el estado autonómico”, Teoría y Realidad Constitucional nº 49, 2022, pp. 58).
La Conferencia de Presidentes se encuentra reconocida en una norma con rango de ley (Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público), y dispone de un reglamento detallado de funcionamiento (Orden TER/257/2022, de 29 de marzo), pero más allá de todo ello sigue dependiendo de la voluntad política de los diferentes actores. Una cuestión aparentemente sencilla, pero a la par ciertamente compleja.
Como destaca Sáenz Royo, tras reseñar que el derecho no asegura el funcionamiento de este tipo de instrumentos, hay órganos que previstos normativamente no han sido constituidos (lo ejemplifica con la Conferencia Sectorial de Política Patrimonial prevista hace dos décadas); .las relaciones de cooperación son relaciones, por naturaleza, de carácter voluntario, lo que puede hacer incluso contraproducente el intento de someterlas a un marco jurídico más o menos rígido; ello le lleva a considerar que ni la constitucionalización de la Conferencia de Presidentes ni un marco regulativo más detallado puedan suponer per se una mejora en su funcionamiento (“Encuesta sobre la cooperación en el estado autonómico”, Teoría y Realidad Constitucional nº 49, 2022, pp. 68).
Si la pandemia de Covid19 generó una intensísima actividad de la Conferencia de Presidentes durante un primer momento, aunque meramente informativa en muchos casos, y una actividad más espaciada con posterioridad, lo cierto es que, ya vueltos a la normalidad, o esa nueva normalidad, como vino en denominarse, el interés por su convocatoria parece haberse enfriado o incluso sepultado en un clima de vehemente polarización política. Una tensión que probablemente se intensifique en los próximos meses a la vista del intenso calendario electoral que nos aguarda en este 2023. Da la impresión de que el interés por este órgano ha sido un mero espejismo coyuntural derivado de circunstancias extraordinarias difícilmente imaginables poco tiempo atrás. El primer botón de muestra de este desinterés lo tenemos en ese incumplimiento de la periodicidad establecida en el nuevo reglamento. Si inicialmente (reglamento de 2009) se estableció la necesidad de una reunión anual de la Conferencia, en el nuevo reglamento aprobado este 2022 se estableció su aumento a dos reuniones anuales, previsión que ya se ha comenzado a incumplir. La lealtad institucional es, como ya hemos apuntado al inicio de estas notas, el elemento sobre el que deberían girar las relaciones de colaboración en nuestro Estado autonómico, aunque lo cierto es que la experiencia de estos años, al que se une ahora este incumplimiento, nos hace ser muy escépticos con este desiderátum. Si bien cuando se convocó por primera vez la Conferencia de Presidentes suscitó muchas esperanzas, y algo parecido ocurrió con su intensa actividad durante la pandemia, tanto entonces como ahora la dinámica partidista terminó por desinflarlas.
Autor: Fernando Reviriego Picón
Fecha de última actualización: 19/01/2023
*Un trabajo más extenso sobre esta cuestión puede verse en Reviriego Picón, F., “La Conferenza dei presidenti in Spagna e la cooperazione interterritoriale”, Federalismi. Rivista Di Diritto Pubblico Italiano, Comparato, Europeo, nº 1, 2023, pp. 203 a 224.